IV SA/Wa 836/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2014r. nr ([...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] od decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. ([...]) – orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w ten sposób, że: uchylił pkt 1.1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] - od węzła [...] do węzła [...], i w to miejsce orzekł: Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] - od węzła [...] do węzła [...], w miejscach migracji płazów. uchylił pkt I. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Działania zapobiegawcze będą polegały na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj.: ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej [...] na populację płazów i innych zwierząt uchylił pkt I. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Działania zapobiegawcze będą polegały na "uszczelnieniu" systemu odwodnienia drogi, w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenie wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań, i w to miejsce orzekł: Działania zapobiegawcze będą polegały na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi (siatki gęstych oczkach wzdłuż ogrodzeń zewnętrznych, pochylnie umożliwiające samodzielne wychodzenie zwierząt na zewnątrz) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań. uchylił pkt III. 1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu systemu odwodnienia drogi przed przedostawaniem się do niego płazów, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu niniejszej decyzji tj. na przełomie miesiąca sierpnia/września 2013r.w to miejsce orzekł: Działania zapobiegawcze, polegające na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. uchylił pkt III. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 28 lutego 2014 r. i w to miejsce orzekł: Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 31 sierpnia 2014 r. uchylił pkt IV. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: Do dnia 31 października 2014 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań, i w to miejsce orzekł: Do dnia 30 kwietnia 2015 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawia się następująco: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]) orzekł na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), dalej zwana "ustawą szkodowa", o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z powodowaniem, podczas eksploatacji drogi ekspresowej [...] bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów. Jeśli chodzi o zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych to orzeczono, że prowadzone będą one na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] od węzła [...] do węzła [...]. Działania zapobiegawcze będą polegały na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj. ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej na populacje płazów i innych zwierząt. Działania te będą polegały na uszczelnieniu systemu odwodnienia drogi w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenie wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonanych działań. Jeżeli natomiast chodzi o stan środowiska do jakiego ma być ono przywrócone to stwierdzono, że działania zapobiegawcze winny się ograniczyć do minimum straty w populacji batrachofauny migrującej przez drogę [...] do miejsc rozrodu, żerowania oraz zimowania. W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, że nie doszło do szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, nie doszło także w chronionych siedliskach przyrodniczych. Podmiot korzystający realizuje zapisy decyzji środowiskowej tj. decyzji generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] dla fragmentu przebiegającego przez teren województwa zachodniopomorskiego. Zdaniem organu w świetle zebranego materiału tj. wizji lokalnej z lipca 2012r oraz Raportu końcowego zawierającego wnioski monitoringu, zastosowane zabezpieczenia znacznie ograniczają śmiertelność płazów na drodze. Niemniej jednak istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku na skutek niewłaściwej i niestarannej eksploatacji zamontowanych zabezpieczeń dla płazów oraz niewłaściwego zabezpieczenia systemu odwodnienia drogi. Niedostateczne uszczelnienie wygrodzeń oraz brak właściwego zabezpieczenia systemu odwodnienia powoduje przedostawanie się zwierząt do miejsc, z których wydostanie się jest mało prawdopodobne. Z przedłożonego przez stowarzyszenie [...] Towarzystwo [...] (podmiot zgłaszający szkodę) materiału filmowego wynika, że w lipcu (poza masową migracją) znajdowano różne gatunki płazów i gadów w separatorach. W czasie migracji zwierząt zjawisko uwiezienia płazów w systemie odwodnienia drogi może mieć charakter masowy, co w połączeniu z wrażliwością płazów na zmiany środowiskowe spowoduje znaczące negatywne zmiany w stanie populacji płazów. O ile podmiot korzystający ze środowiska, którym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podjął działania w zakresie zabezpieczenia pasa drogowego przed wchodzeniem płazów na jezdnię, o tyle nie podjął działań zabezpieczających system odwodnienia drogi przed przedostawaniem się płazów do wnętrza studzienek i separatorów. Wskutek odwołania wniesionego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z dnia [...] lutego 2014r. (nr [...]). Organ odwoławczy zreformował w szczególności zakres prac zapobiegawczych, ich charakter oraz termin rozpoczęcia i zakończenia. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że o wystąpieniu szkody w środowisku zawiadomiło Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] [...] Towarzystwo [...]. Zgłoszono, że doszło do masowego ginięcia płazów i innych drobnych zwierząt na drodze ekspresowej [...] (grzebiuszka ziemna, ropucha szara, rzekotka drzewna, żaba zielona i zaskroniec). RDOŚ w [...] pismami z dnia 26 marca 2012r. i 18 kwietnia 2012r. zwrócił się do inwestora o wyjaśnienia oraz poprosił o przekazanie informacji na temat działań minimalizujących, mających na celu ochronę płazów w rejonach wskazanych w zgłoszeniu szkody. W odpowiedzi inwestor wskazał, że podjął i nadal wdraża działania minimalizujące. Organ administracji pismem z dnia 16 maja 2012r. poinformował strony o zabraniu dowodów w sprawie prowadzonej w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku. Następnie w dniu 10 lipca 2012r. została przeprowadzona wizja lokalna wybranych punktów na odcinku pomiędzy węzłem [...], a węzłem [...]. Wizja wykazała postępujące prace, jeśli chodzi o obniżenie śmiertelności płazów na drodze. Następnie jednak w dniu 10 lipca 2013r. stowarzyszenie przesłało drogą elektroniczną informację, z której wynika, że w dniach 6-7 lipca 2013r. Towarzystwo dokonało przeglądu trasy [...] na odcinku [...]-[...]i w skontrolowanych separatorach (w 80 % tych separatorów) stwierdzono obecność płazów i gadów. Zdaniem stowarzyszenia płazy do separatorów przedostają się prawdopodobnie od strony zbiorników retencyjnych. Nie wykluczono, że mogą się dostawać przez wpusty uliczne. W tej sytuacji RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska -Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z powodowaniem podczas eksploatacji drogi ekspresowej bezpośredniego zagrożenia szkodą w gatunkach chronionych płazów. Generalna Dyrekcja pismem z dnia 29 lipca 2013r. poinformowała, że po przeprowadzonej wizji także stwierdzono obecność pojedynczych chronionych gatunków płazów uwięzionych w separatorach. Płazy zostały odłowione, a następnie uwolnione do zbiorników kompensujących. W takiej sytuacji organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych. Organ odwoławczy następnie powtórzył stwierdzenia RDOŚ w [...], że skarżąca podjęła działania w zakresie zabezpieczenia pasa drogowego przed wchodzeniem płazów na jezdnię, jednak nie podjęła czynności mających na celu zabezpieczenie systemu odwodnienia drogi przed przedostawaniem się płazów do wnętrza studzienek i separatorów. GDOŚ ponownie rozpatrując sprawę zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych zawartej w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej wyłączeniu z definicji szkody podlega uprzednio zidentyfikowany wpływ wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie m. in. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zapis taki oznacza, że w takich wypadkach nie stosuje się ustawy szkodowej. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...]. W pkt III ppkt 6 wskazano, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić przejścia dla zwierząt, zaś w pkt III ppkt 8 wskazano, że należy uwzględnić w tym projekcie budowę płotków naprowadzających dla drobnych zwierząt. W sprawie została także wydana decyzja środowiskowa RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2011r. zmieniona częściowo decyzją z dnia [...] maja 2012r., gdzie wprowadzono dalsze wymogi odnośnie zabezpieczenia płazów. Tym samym w ocenie organu dla zawartego w zgłoszeniu szkodowym odcinka drogi zostały wydane decyzje środowiskowe, które zidentyfikowały negatywny wpływ drogi na możliwości migracyjne chronionych gatunków płazów (płazy ginące na pasie drogowym) i przewidziały działania zapobiegawcze dla tego wpływu. Wobec powyższego skoro zagrożenia te zostały zidentyfikowane w trakcie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to tym samym w tym zakresie wykluczono możliwość zastosowania ustawy szkodowej. Z tych względów uchylono pkt I ppkt 2 decyzji organu I instancji. W dalszym toku rozważań organ stwierdził, że zastosowanie ustawy szkodowej wymaga ustalenia czy do zdarzenia doszło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W rozpatrywanej sprawie skarżący był świadom zagrożenia wynikającego z eksploatacji drogi przecinającej korytarze migracyjne płazów. Działanie zarządcy drogi stwarzającego warunki korzystania z dróg, które nie pozwalają na uniknięcie opisanego zjawiska przesądzają o jego winie, gdyż zgodnie z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niekorzystanym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Skoro na zarządcy drogi ciążą takie obowiązki, z których nie wywiązuje się to należy uznać, że do uwięzienia płazów w elementach systemu odwodnienia dochodzi z winy zarządcy drogi. Jako winę rozumie się także zaniedbanie. Niewłaściwie zabezpieczony system odwodnienia drogi [...] stanowiący pułapkę dla płazów stanowi bezpośrednie zagrożenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych płazów. Materiały dostarczone przez Towarzystwo wskazują na obecność płazów w studzienkach i separatorach w bezpośrednim otoczeniu przepustów dla płazów, a w czasie migracji wiosennych i jesiennych zjawisko uwięzienia płazów będzie masowe, co doprowadzi do ich masowego ginięcia z wycieńczenia, z powodu niemożności wydostania się z separatorów i owych studzienek. W kwestii bezpośredniego zagrożenia szkodą środowiskową organ zwrócił uwagę, że pod tym pojęciem rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w dającej się przewidzieć przyszłości. Organ I instancji w tym zakresie wyjaśnił, że zjawisko uwięzienia płazów może mieć charakter masowy w czasie ich wzmożonej migracji występującej cyklicznie każdego roku (wiosną i jesienią). Organ odwoławczy uchylił pkt I.3 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł na nowo w ten sposób, że wprowadzona zmiana umożliwi zastosowanie zarówno działań zapobiegawczych polegających na uniemożliwieniu dostawania się płazów do miejsc niepożądanych, jak i ułatwiających im wychodzenie z tych pułapek. Organ także przychylił się do stanowiska skarżącego bowiem przyjął, że istnieją inne rozwiązania zabezpieczające płazy przed uwięzieniem w elementach systemu odwodnienia, które jednocześnie nie spowodują niedrożności tego systemu. W kwestii art. 15 ustawy szkodowej to prawidłowo organ I instancji uznał, że podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych w kwestii uwięzienia płazów bowiem działania polegające na bieżącym odławianiu poszczególnych osobników miały charakter doraźny i nie mogą być traktowane jako działania zapobiegawcze. Dalej podkreślone, że art. 13 ustawy szkodowej nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji gdy wystąpi w środowisku szkoda, co nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako zarzuty sformułowano naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie za zobowiązaną Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor. Dalej naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 oraz 24 ust. 1 i 5 ustawy szkodowej w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania mimo braku ustawowych przesłanek. Dalej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 9 oraz art. 2 pkt 6 i 7 Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004r.) poprzez uznanie, że centralny urząd administracji państwowej jest podmiotem, który prowadzi działalność zawodową stanowiącą potencjalne zagrożenie dla środowiska - art. 6 pkt 11 lit. a ) ustawy szkodowej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzje środowiskowe wydane w sprawie nie zidentyfikowały negatywnego wpływu drogi [...] na szkody w populacji płazów, - art. 2 pkt 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 417 k.c. poprzez uznanie, że wina Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad polega na nieprzewidzeniu masowego uwięzienia płazów w elementach systemu odwodnienia i uznaniu, że w tej sytuacji skarżąca jest odpowiedzialna za powstałą szkodę i zobowiązana do wykonania działań zapobiegawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, bowiem decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie. Mianowicie w toku postępowania wyjaśniającego jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie ustawy szkodowej zostały podjęte działania, w wyniku których ustalono, że w elementach systemu odwodnienia drogi [...] tj. w separatorach i studzienkach stwierdzono obecność żywych płazów, które stanowią gatunki chronione. Tej okoliczności nie kwestionował skarżący, a nawet po stwierdzeniu obecności tych płazów podjął działania polegające na oswabadzaniu zastanych tam osobników. Można zatem przyjąć, że podjęte działania stanowiły próbę dobrowolnego działania zapobiegawczego, niemniej jak słusznie organ stwierdził zastosowana metoda jest nieprzydatna bowiem ma charakter doraźny i skupia się na skutku, podczas, gdy konieczne jest wyeliminowanie przyczyn takiego stanu rzeczy. Z jakich powodów mianowicie osobniki migrujących płazów znajdują się w separatorach i studzienkach, których opuszczenie o własnych siłach może nastręczać im trudności nie do pokonania, a następnie usunięcie owych przyczyn. Zarzuty skarżącego w pierwszej kolejności zmierzają do podważenia przyjętej przez organy zasady odpowiedzialności na gruncie ustawy szkodowej przez zarządcę drogi oraz jednocześnie inwestora, na wniosek którego doszło do realizacji inwestycji. W drugiej natomiast wskazują, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przyjętych przez organy przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela powyższego stanowiska i wskazuje, że decyzja została skierowana do podmiotu oznaczonego jako Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego w ten sam sposób oznaczył siebie jako stronę postępowania tj. skarżącego. Sąd nie odrzucił skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie mający zdolności procesowej, choć możliwe było rozważenie czy w takiej sytuacji nie powinien skargi wnieść Generalny Dyrektor jako zarządca dróg krajowych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). Niemniej Sąd zwraca uwagę, że nieprecyzyjne określenie zobowiązanego nie mogło skutkować ani stwierdzeniem nieważności, ani uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jako bowiem inwestor i zarządca drogi przez cały tok procesu inwestycyjnego była traktowana Generalna Dyrekcja. Wynika to z treści wszystkich decyzji środowiskowych, gdzie z wnioskiem występowała właśnie Generalna Dyrekcja, nie zaś Dyrektor. Oznaczałoby to, wedle stanowiska skarżącego, że wszystkie decyzje środowiskowej zostały skierowane do wadliwie oznaczonej strony. Pociągałoby to ewentualne rozważenie stwierdzenia ich nieważności. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 18 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Z zapisu przywołanego przepisu wynika, że również Generalna Dyrekcja otrzymała swoje uprawnienia i obowiązki wynikające ze sprawowania zarządu drogą krajową. Jako wykonująca zarząd drogi [...] będzie uprawniona do podjęcia działań zapobiegawczych przewidzianych zaskarżoną decyzją. Z tego względy zarzuty skargi zmierzające do zmiany podmiotu zobowiązanego nie zasługują na uwzględnienie. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem, że organ błędnie wszczął postępowanie w sprawie działań zapobiegawczych. Otóż w ocenie Sądu organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do przeprowadzenia tegoż postępowania, po wtóre wszczęcie postępowania zostało poprzedzone przeprowadzeniem szeregu czynności wyjaśniających. Dopiero ustalenie, że podjęte przez zarządcę drogi działania w zakresie zagrożenia szkodą mającą źródło w wadliwie zaprojektowanej lub wykonanej instalacji odwodnieniowej dało organowi pełne uprawnienie do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Następnie organ prowadzi postępowanie sprawdzające, które w niniejszej sprawie trwało dosyć długo. Niemniej jeśli organ ochrony środowiska uznaje za uzasadnione zgłoszenie, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, już działając z urzędu. Jak wynika z akt administracyjnych organ wzywał zarządcę drogi do dobrowolnego przeprowadzenia działań zapobiegawczych, które w przypadku szkód polegających na śmiertelności osobników na drodze okazały się skuteczne, a przede wszystkim uregulowane były w decyzji środowiskowej. W przypadku natomiast ewentualnych szkód poprzez zatrzymywanie się w toku migracji osobników gatunków chronionych w elementach systemu odwodnienia to możliwość generowania zagrożenia dla środowiska przez eksploatację drogi nie była objęta decyzją środowiskową, co zostało przeanalizowane przez organ. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący dobrowolnie podjął działania zapobiegawcze jeśli idzie o stwierdzone w separatorach osobniki, ale – jak już wyżej powiedziano – okazały się być nieefektywne. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 2 ust. 1 pkt 2) ustawy szkodowej, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanych przez inną działalność, niż ta, o której mowa w pkt 1 podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą one gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. O ile strona skarżąca nie kwestionuje, że stwierdzone w elementach odwodnienia osobniki stanowią przedstawicielstwo gatunków chronionych, o tyle zwalcza ustalenia organu co do swojej osoby jako podmiotu zobowiązanego oraz przypisania przesłanki winy. Tymczasem słusznie organ wywiódł, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest także podmiotem realizującym zadania zarządu dróg krajowych, jak również inwestorem występującym o wydanie decyzji środowiskowej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193 poz. 1194 ze zm.) ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Z zapisów powyższych wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej występuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tymczasem stosownie do art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej ilekroć jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska rozumie się przez to podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, prowadzący działalność stwarzającą szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i słusznie stwierdził, że podmiotem powodującym to zagrożenie jest Generalna Dyrekcja jako podmiot, który korzysta ze środowiska. Jako podmiot korzystający ze środowiska rozumie się jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.)). Ustawodawca zatem dopuścił możliwość, że podmiotem korzystającym ze środowiska może być także każda jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą. Generalna Dyrekcja jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania jako zarządcy drogi. Wyłączenie tej jednostki organizacyjnej z kręgu podmiotów korzystających ze środowiska prowadziłoby do sytuacji, w której inwestycje drogowe generujące różnego rodzaju szkody lub zagrożenia szkodą w środowisku w zakresie przedmiotowym, nie objętym decyzją środowiskową, byłyby wyłączone z zastosowania omawianej ustawy. Tymczasem przepisom tej ustawy nie podlegają jedynie wymienione w jej art. 4 i 5 oraz w art. 6 pkt 11) sytuacje powodujące bądź zagrożenie szkodą lub wywołujące tę szkodę. Wykładnia zatem przepisów ustawy szkodowej nie może pozostawać w opozycji do wyłączeń jej zastosowania wyraźnie przewidzianych w samej ustawie. Z tych względów stanowisko skarżącego zmierzające do wyłączenia Generalnej Dyrekcji jako inwestora oraz zarządcy dróg krajowych z odpowiedzialności statuowanej w ustawie szkodowej jest niezasadne. Nie zmienia tego faktu wywód skargi koncentrujący się na przepisach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady. Otóż w tym wypadku Generalna Dyrekcja nie jest organem pomocniczym dla organu administracji publicznej jakim jest Generalny Dyrektor, lecz pozostaje podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Wynika to z założeń i regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tych względów także ten zarzut jest bezzasadny. Pozostaje on w związku z art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych przywołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Otóż do zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystanym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Ustawodawca zatem przewidział negatywne skutki jakie dla środowiska przynoszą inwestycje polegające na budowie i eksploatacji dróg. Obciążył tym obowiązkiem zarządcę drogi. Z tych powodów Generalna Dyrekcja została wskazana w decyzji jako podmiot zobowiązany do przeprowadzania działań mających na celu przeprowadzenie procedury zapobiegawczej. Jednocześnie w ocenie Sądu zasadnie przypisano skarżącej element zawinienia. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że mogło dojść do naruszenia art. 417 k.c. Przede wszystkim organ nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie wystąpienia szkody, lecz jedynie jej zagrożenie. Zakwalifikował słusznie – poprzez opis migracji płazów – to zagrożenie jako bezpośrednie. Zgodnie z art. 6 pkt 1) ustawy szkodowej bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Tą przyszłością są migracje płazów cyklicznie dwa razy do roku. Okoliczność tę uznano jako wskazującą zagrożenie szkodą w dającej przewidzieć się przyszłości. W kwestii przypisania skarżącej winy słusznie organ wskazał na art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek wynikający z tego przepisu – nie z decyzji środowiskowej – powoduje, że wszelkie formy winy, także nieumyślnej w postaci zaniedbania statuują obowiązek wynikający z ustawy szkodowej. Jako zgodne z prawem należy zaakceptować wywody zaskarżonej decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 6 pkt 11 ppkt a) ustawy szkodowej. Opisane tam wyłączenie nie wystąpiło w sprawie. Zagrożenie bowiem szkodą nie obejmowało tych działań zapobiegawczych, które zostały zidentyfikowane w decyzji środowiskowej. Sąd stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione, nie ma również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. .