IV SA/Wa 837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] postanawia: odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w O. – powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia – wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] wraz z załącznikami i uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) stanowi w art. 9, że organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 25 § 4 tej ustawy zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statusowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis ten zatem przyznaje organizacjom społecznym zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, zaś art. 33 § 2 powołanej ustawy stanowi o uprawnieniach procesowych w granicach tej zdolności, w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowania własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje tak kształtować reguły procesowe, aby nie dawały wyższości interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Takie rozwiązanie, które przyznawało szczególną ochronę interesu społecznego kosztem interesu indywidualnego, było właściwe dla rozwiązań prawnych państwa socjalistycznego. Demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej jest zaś obowiązane przyjmować takie koncepcje, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego, nie dając przewagi ochronie jednego z tych interesów. Szczególnie jest to istotne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż jedną z procesowych zasad jest tu zasada kontradyktoryjności, której istotą jest wyeliminowanie dotychczasowej nierównej pozycji prawnej w obronie interesu indywidualnego i interesu społecznego. Nierównej, ponieważ organ administracji publicznej, wyposażony we władzę jednostronnego kształtowania praw i obowiązków jednostki, z urzędu reprezentuje interes społeczny, co daje w postępowaniu administracyjnym nierówne prawa obrony. Postępowanie sądowoadministracyjne obowiązane jest znosić tę nierównowagę przez zapewnienie równego prawa do obrony. Dla zapewnienia tego równego prawa legitymację dla obrony obiektywnego porządku prawnego przyznano prokuratorowi. W razie naruszenia chronionego przepisami prawa interesu społecznego zapewniona jest możliwość zarówno złożenia skargi, jak i wywodzenia naruszenia tego interesu przez rzecznika ochrony obiektywnego porządku prawnego. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego innych podmiotów, których występowanie nie zawsze jest zgodne z interesem indywidualnym, narusza prawo do sprawiedliwej procedury sądowej. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa wywodzona z istoty sądownictwa administracyjnego jako instytucji prawnej, której podstawowym celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki, powinna być podstawą przy interpretacji przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 12 tej ustawy przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania. Natomiast dokonując wykładni art. 33 § 2 powołanej ustawy – w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności – oprócz literalnego brzmienia tego przepisu, należy uwzględniać także jego wykładnię systemową. Oznacza to, że organizacja społeczna może brać udział w charakterze uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w takich sprawach, w których przepisy prawa dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji. Rozpoznawany wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika, został zgłoszony w sprawie zainicjowanej skargą Województwa [...] wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. – podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) – stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] wraz z załącznikami i uchwały nr [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...]. Powołana uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn zm.), zaś uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 o odpadach. Z brzmienia przepisu art. 33 § 2 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, podjętym w trybie stanowienia prawa, przewidzianym w przepisach art. 36 i 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło więc wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 powołanej ustawy może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie wnioskujące Stowarzyszenie nie mogło w takim postępowaniu brać udziału. W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OZ 787/13 stwierdził, że: "Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. (...) Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia." (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela w całości. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest ugruntowane i jednolite (zob. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14 i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 52/15, z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1029/16 i z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 10/17, a wyrażone w nich stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, bowiem Sąd nie znalazł podstaw, by odstąpić od wyrażonego tam stanowiska, mimo że nie jest nim związany w niniejszej sprawie. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Odmienne stanowiska wyrażone zostały w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15 i z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 972/16 (dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej), którymi Sąd w tej sprawie nie jest związanymi i których nie podziela. Tym samym zdaniem Sądu, przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskującego Stowarzyszenia jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu ani zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, ani podjętymi uchwałami Sejmiku Województwa [...] w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie został naruszony interes prawny wnioskującego Stowarzyszenia, zaś statutowe działania Stowarzyszenia w niniejszej sprawie nie mają i nie mogą mieć znaczenia dla interesu ogólnospołecznego. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym czy to uchwałę w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, czy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność takiej uchwały, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jego merytorycznego rozpoznania. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego połączenia. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością samorządu województwa, który został uregulowany w rozdziale 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Z przepisów tego rozdziału jednoznacznie wynika, że postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru i województwa. Brak jest przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i województwo, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał sejmiku województwa. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz województwo mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez województwo skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotowy wniosek oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi województwa, wniesionej na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i uprawnione województwo. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. W końcu zauważyć należy, że prawo do sądu obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami. Z powyższych względów Sąd postanowił jak w sentencji, na mocy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.