IV SA/Wa 837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2018 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania A. W., od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].05.2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ujawnienia żądanych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2017 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: WINGiK), po rozpatrzeniu wniosku A. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2012 r. nr [...], nie dopatrując się naruszenia prawa i uznając, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania należy uznać ją za uzasadnioną i prawidłową. Od ww. decyzji odwołanie wniosła A. W. Organ wskazał, że kwestionowaną decyzją Starosty P. nr [...]z dnia [...].11.2012 r. o odmowie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb J., gm. P., w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, następujących dokumentów: - prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. sygn. akt [...] o przywrócenie posiadania stanowiącego w swej treści o umorzeniu postępowania, poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Sąd, - odpisu szkicu sytuacyjnego stanowiącego integralną część w/w postanowienia wskazujący granice prawne działki nr [...] /dzisiaj [...]/ poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Sąd, - odpisu wyciągu z protokołu Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. sygn. akt [...] zawierający ugodę. Poświadczony za zgodność z oryginałem przez Sąd, - odpisu zarysu pomiarowego [...] "foto" z 1960 r., poświadczony przez Sąd za zgodność z oryginałem, - odpisu opinii inż. Z. B. z dnia [...].09.1984 r., w sprawie miar działki [...] /dzisiaj [...]/ przeznaczonej dla Sądu w [...] z tymcz. siedzibą w [...], poświadczony za zgodność z oryginałem. A. W., żądając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2012 r. nr [...] (wniosek z dnia [...].09.2016 r.) wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] o powierzchni [...] m², którą nabyła w 1985 r. w drodze spadku po babci – A. N., a stan prawny działki nr [...] został ustalony prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z dnia [...].04.1987 r. Dnia [...] lutego 2016 r. Sąd Rejonowy [...] nadał temu orzeczeniu klauzulę wykonalności. Integralną częścią tytułu wykonawczego jest szkic sytuacyjny biegłego sądowego Z. B. z dnia [...] sierpnia 1984 r., który określa konfigurację i granice liniowe działki nr [...]. Zarówno tytuł wykonawczy, jak i szkic sytuacyjny zostały sporządzone na podstawie dokumentacji geodezyjnej i akt sądowych. W uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.2017 r., skarżąca wskazała, że wbrew decyzji, postanowienie Sądu nie rozstrzygało o przywróceniu posiadania, lecz o ugodzie, zaś strona żądała ujawnienia w ewidencji postanowienia zawierającego ugodę. Ugoda zaś kończyła postępowanie [...] i kreowała nowy stan prawny po jej zawarciu, podlegający ujawnieniu w ewidencji. Stąd też, w ocenie wnioskodawczym, Starosta nie orzekł w przedmiocie żądania, lecz przedmiocie nie objętym żądaniem i w dodatku wadliwie, przeto decyzja nr [...] jest nieważna. W odwołaniu od decyzji WINGiK i pismach go uzupełniających, strona żądając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].11.2012 r., ponowiła swoją wcześniejszą argumentację wskazując, że W sprawie sygn. akt [...] o naruszenie posiadania, Sąd ustalił stan prawny działki nr [...] /d. nr [...]/ i jej granice liniowe w dniu [...] sierpnia 1984 r., przy czym nie istnieje przepis aktu normatywnego, który wyłącza stan prawny ustalony w postępowaniu o naruszenie posiadania z innych postępowań np. (...) rozgraniczeniowego. Przeciwnie, art. 365 § 1 K.p.c. stanowi, że ustalenia prawomocnego postanowienia Sądu wiążą inne Sądy, organy władzy i samorządu terytorialnego oraz osoby prawne i fizyczne. Tak samo wiąże ugoda zawarta w sprawie sygn. akt [...], co widać w klauzuli wykonalności, którą opatrzony jest tytuł wykonawczy. W ocenie strony Postanowienie [...] wykazało stan prawny i granice liniowe działki nr [...] i posiadanie w dniu [...] sierpnia 1984 r. W ocenie organu przytoczona przez stronę argumentacja, z której wywodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].11.2012 r., jest bezpodstawna. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że wbrew twierdzeniom i przekonaniu strony, prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., nie stanowi o zawarciu ugody, lecz o umorzeniu postępowania w sprawie z powództwa E. P. i innych o przywrócenie posiadania. Umorzenie tego postępowania jest konsekwencją zawartej w dniu [...].04.1987 r. ugody przed Sądem, zgodnie z którą A. i I. S. zobowiązują się wydać przedstawicielom ustawowym małoletniej A. W., tj. A. W. i E. P. (...) pas gruntu w granicach przedstawionych na szkicu sytuacyjnym a-b pomiędzy działką ewidencyjną [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) położonych we wsi J. gmina P. wykonanego przez geodetę Z. B. w granicach [...],[...], [...], [...] o powierzchni mieszczącej się (w) [...] arach. Natomiast uregulowanie pozostałych kwestii nastąpi w sprawie o rozgraniczenie. Dalej organ wywodził, że jakkolwiek ww. ugoda ma moc wiążącą, to jednak należy mieć na uwadze, co było przedmiotem postępowania sądowego, w toku którego doszło do jej zawarcia i w konsekwencji, co było treścią samej ugody. W tym przypadku była to kwestia naruszenia posiadania. Postępowanie w sprawach o naruszenie posiadania służy rozpoznawaniu spraw o tzw. roszczenia posesoryjne. Postępowanie to służy jedynie do przywrócenia naruszonego bezprawnie posiadania. Posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na wykonywaniu władztwa nad rzeczą. Zgodnie z art. 336 K.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zatem, ochrona posiadania realizowana w postępowaniu odrębnym nie jest uzależniona od rodzaju posiadania ani od tego, czy posiadanie to było atrybutem przysługiwania określonego prawa czy też nie. Dlatego w postępowaniu w sprawach o naruszenie posiadania, nie ustala się stanu prawnego rzeczy czy nieruchomości. W niniejszej sprawie, ugoda, jak wynika z jej treści, została zawarta w granicach pozwu będącego przedmiotem postępowania sądowego i rozstrzygała sprawę roszczenia o przywrócenie posiadania (wydanie pasa gruntu). Dodatkowo, z treści tej ugody wyraźnie wynika, że zasięg prawa własności (przebieg granicy miedzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]), w czasie jej zawierania nie został jeszcze ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dlatego też, nie można twierdzić, aby zawarta ugoda tworzyła stan prawny w zakresie przebiegu granicy między działkami nr [...] (dawniej nr [...]) i nr [...] (dawniej nr [...]), a tym bardziej w zakresie pozostałych granic działki nr [...], w związku z czym nie mogła być uznana, wraz z pozostałymi dokumentami dotyczącymi tej ugody, za dokumenty stanowiące podstawę ujawnienia informacji co do stanu prawnego działki ewidencyjnej nr [...], w tym przebiegu jej granicy prawnej. Ponieważ przedstawione przez wnioskodawczynię dokumenty, których wpisania do ewidencji gruntów i budynków żądała, nie określały stanu prawnego działki ewidencyjnej nr [...], ani też nie były dokumentami, pozwalającymi na ujawnienie przebiegu jej granic, to nie można decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].11.2012 r., odmawiającej dokonania żądanych wpisów w operacie ewidencyjnym, przypisać rażącego naruszenia - obowiązujących na dzień jej wydania - przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W toku niniejszego postępowania nie stwierdzono też, aby kwestionowana decyzja Starosty, była obarczona jakąkolwiek inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie organu, podnoszone przez stronę zagadnienia, dotyczące postępowań administracyjnych i sądowych, nie związanych z zakresem przedmiotowym decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].11.2012 r., pozostają bez wpływu na ocenę jej legalności, a co za tym idzie treść niniejszego rozstrzygnięcia. W skardze A. W., domagając się stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Głównego Geodety Kraju i decyzji poprzedzającej, wskazała, że wnosiła o ujawnienie ugody, bo tylko ugoda na podstawie art. 777 § 1 pkt 1 K.p.a. podlega natychmiastowemu wykonaniu. Stan prawny działki nr [...] został ustalony przez biegłego geodetę inż. Z. B. i przyjęty przez Sąd Rejonowy [...] w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Należy przypomnieć, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.) zwanej dalej: p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, z późn. zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów. Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 p.g.k., w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Zgodnie zaś z art. 20 ust. 3 p.g.k., grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b p.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wg ust. 2c tego artykułu, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów. Zgodnie z jego § 44 pkt 2 obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Z treści zaś § 35 cyt. rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowalnej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Według treści § 45 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zatem zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Zasada ta obowiązywała również w dacie wydawania decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ujawnienia żądanych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...], Sąd postanowił nadać klauzulę wykonalności ugodzie, zawartej przed Sądem Rejonowym [...] w dniu [...] kwietnia 1987 r. w sprawie o sygn. akt [...] oraz oddalić wniosek w pozostałym zakresie. Przywołane postanowienie Sądu z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] dotyczy nadania klauzuli wykonalności dla postanowienia Sądu z dnia [...] kwietnia 1987 r. sygn. akt [...]. W ocenie organów powyższe postanowienie nie stanowi o nabyciu, przeniesieniu własności, potwierdzeniu nabycia praw do własności itd., a co za tym idzie nie stanowi podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] obr. J. Należy podkreślić, że postanowienie to zostało wydane w sprawie o przywrócenie posiadania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ewidencja gruntów i budynków obejmuje - w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych (art. 24 ust. 2b). Zgodnie z definicją z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków "działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych". Ujawnienie władającego na zasadach samoistnego posiadania jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy materiał dowodowy w sposób oczywisty wykazuje bezsporny stan faktyczny w zakresie osoby władającej konkretną nieruchomością jak właściciel. O ile takie władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym nie jest możliwe dokonanie wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ujawnienia żądanych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Ust. 2 wskazanego paragrafu stanowił, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z dnia 11 grudnia 2015 r.). Powyższa treść wskazuje, że w dacie wydania ww. decyzji Starosty prawomocne orzeczenia sądowe, musiały być odzwierciedlone w ewidencji (odrębną podstawę stanowiły i stanowią w tym względzie przepisy K.c.). Organ nie wyjaśnił dlaczego nie wprowadzono zmiany na podstawie orzeczenia sądu, dotyczącego władania i czy istnieją dokumenty, dotyczące stanu własności przedmiotowej działki. Nie odniósł się również do kwestii władania przedmiotowa działką wbrew art. 2 pkt 8 ustawy o ewidencji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji Starosty, wyraźnie wskazującym na konieczność odzwierciedlenia w ewidencji gruntów i budynków władającego. Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił z jakich względów wskazanych wyżej przepisów nie zastosował, naruszając art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 K.p.a. Uchybienie to, z uwagi na jego rodzaj, skalę i współkształtujący charakter dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy odpowiada przesłance, wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Korekta tej wady powinna zostać dokonana w postępowaniu, prowadzonym w wyniku niniejszego wyroku. Powyższe implikowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu (pkt 2 wyroku) Sąd wyrokował, opierając się na art. 200 P.p.s.a.