IV SA/Wa 838/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmian projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2008r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić przedłożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy N., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w N., dla obszarów [...] i [...] nie uwzględniono rezerw komunikacyjnych wyznaczonych w "Studium Techniczno - Ekonomicznym przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...]". Rezerwy te są zaś niezbędne do realizacji planowanej drogi ekspresowej [...] oraz skrzyżowań dróg niższych klas z przyszłą drogą ekspresową. Z uwagi na powyższe postanowiono odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Burmistrz Miasta i Gminy N. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] marca 2008r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy w/w postanowienie z [...] stycznia 2008r., orzekające o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu organ potrzymał swoje stanowisko wskazujące, iż w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, konieczne jest pełne zabezpieczenie rezerw terenowych określonych w "Studium techniczno-ekonomicznym przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej". Tymczasem w przedłożonym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rezerwy terenu nie w pełni pokrywają rezerwy określone w w/w studium. Wskazano ponadto, iż realizacja w/w drogi planowana jest po roku 2012, natomiast z dniem 31 grudnia 2013 traci moc ustawa z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późniejszymi zmianami). Brak pełnego zabezpieczenie terenowego pod przyszłą inwestycję i konieczność pozyskania tych terenów, może w niekorzystny sposób wpłynąć na termin realizacji tego zadania. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późniejszymi zmianami) istnieje konieczność przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pod przyszłą budowę dróg, pasa terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W przypadku przebudowy drogi krajowej nr [...], polegającej na dostosowaniu jej do parametrów drogi ekspresowej nastąpi szereg zmian względem terenów przyległych do nowej drogi. Określona w ww. studium rezerwa terenu pozwoli zatem zminimalizować ich negatywne skutki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosła Gmina N. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, strona skarżącą wskazała, iż dla obowiązującego obecnie na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] września 2005 r., opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] nie wyznaczono rezerw terenowych w "Studium techniczno-ekonomicznym przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej". Również, dla terenów przyległych, włączonych do obecnego opracowania, obowiązuje miejscowy plan zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z N. z [...] stycznia 1998 r. Określone w nim przeznaczenie terenu nie zmieniło się w w/w studium. Także granice opracowania oraz linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania nie uległy obecnie zmianie w stosunku do obowiązujących planów. Podkreślono, iż zmiana obowiązujących planów zgodnie z podjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007 r. polegać ma jedynie na: 1) dopuszczeniu do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej na obszarze planu, 2) dostosowaniu tekstu i rysunku planu do wymogów art. 15, art. 16 oraz art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, iż na wydzielonych terenach nieruchomości przylegających bezpośrednio do ul. [...] został wybudowany budynek usługowy wraz dojazdami komunikacyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2008r., wydane zostały z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w N. Zgodnie z art. 27 ustawy z 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą") zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem w oparciu o art. 17 pkt 7 lit. d ustawy, stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z akt sprawy wynika, iż w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] marca 2007r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w N. oraz zabezpieczenia środków finansowych na opracowanie zmiany planu wskazano, iż zmiana dotyczyć ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 1998r., oraz fragmentu miejscowego planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] września 2005r. dotyczącego terenu położonego przy obwodnicy miasta. Przedmiotowa zmiana w/w planów polegać ma na: 1. dopuszczeniu na obszarze planów odprowadzania ścieków do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej do szczelnych zbiorników bezodpływowych; 2. zmianie przeznaczenia części terenu zabudowy mieszkaniowej na usługową; 3. korekcie linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ulicy [...]; 4. dostosowaniu tekstu i rysunku planu zgodnie z art. 15, art. 16 oraz art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się między innymi na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych Dz. U tj. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wskazał zaś, iż odmowa uzgodnienia jest konieczna, bowiem dla określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...] nie uwzględniono pełnego zabezpieczenia rezerw terenowych określonych w "Studium techniczno-ekonomiczno przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej". Brak pełnego zabezpieczenie terenowego pod przyszłą inwestycję i konieczność pozyskania tych terenów, może zaś w niekorzystny sposób wpłynąć na termin realizacji tego zadania. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż rolą organu uzgadniającego projekt zmian planu miejscowego jest odniesienie się do zakresu ustaleń wyznaczonych w stosownej uchwale o przystąpieniu do zmiany planu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był zatem zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 pkt 7 lit. d ustawy do ustalenia, czy planowana zmiana w/w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, może mieć wpływ na ruch drogowy lub drogę znajdującą się na obszarze objętym zmianą. Podkreślić przy tym należy, iż w ramach uzgodnień organ uzgadniający nie może zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną, aby od ich uwzględnienia uzależniać dokonanie uzgodnienia. Postępowanie w przedmiocie zmiany planu miejscowego jest swoistym postępowaniem legislacyjnym, zmierzającym do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, dlatego też ustawowo określony tryb uzgodnień projektu zmiany planu miejscowego nie uprawnia organu uzgadniającego do zgłaszania w jego ramach dodatkowych propozycji zmian, ponad zmiany projektowane przez organy gminy. Organ ten może zgłaszać takie zmiany, jako postulat zmiany dotychczasowych ustaleń planu miejscowego, lecz nie może od ich spełnienia uzależniać uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w zakresie przedłożonym do uzgodnienia. Takie uzależnianie uzgodnienia zmiany planu miejscowego stanowi bowiem o nadużywaniu roli organu jako uzgadniającego projekt zmian planu miejscowego. Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna zatem tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło na skutek dokonania planowanej zmiany planu. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym. Na marginesie należy wskazać, iż co do zasady zgodzić się należy z orzekającym w sprawie organem, iż skoro w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 120 poz. 1283 z późniejszymi zmianami), jak również w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 128 poz. 1334 z późniejszymi zmianami), droga krajowa nr [...] została zaliczona do sieci dróg ekspresowych, zasadnym jest zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pod przyszłą budowę tej drogi pasu terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Należy jednak mieć na uwadze, iż przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie nie jest uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie dokonanie zmiany planów już obowiązujących, czyli planów które zostały pozytywnie uzgodnione z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Obowiązkiem organu, jak wskazano powyżej było zatem jedynie uzgodnienie przedłożonych zmian. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2008r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] stycznia 2008r. nie wskazują na podstawy prawne uzasadniające zawarte w nich rozstrzygnięcia odmowne, co narusza art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia.