IV SA/Wa 841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. (dalej "organ I instancji"), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt , art. 7 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą o dostępie do informacji"), § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W., ul. [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i wielostanowiskowym garażem podziemnym na działce numer [...], obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...]W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o włączenie Stowarzyszenia do postępowania w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 706, zwanej dalej "Konwencją z Aarhus"), stosowanej przez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, natomiast Stowarzyszenie nie brało udziału w niniejszym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, przywołując treść art. 44 ust. 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, organ odwoławczy wskazał, że nie jest konieczny udział społeczeństwa w postępowaniu, zakończonym decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określonego przedsięwzięcia, a co za tym idzie – odwołanie od takiej decyzji przez organizację ekologiczną, nie biorącą udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie, wnioskując o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 31 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w związku z art. 9 Konwencji z Aarhus. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, którego treść jest zbieżna z art. 10 a Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (dalej "Dyrektywa z 1985 r.", obecnie art.11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE – przypis Sądu). Wskazane regulacje w sposób jednoznaczny rozgraniczają prawa "społeczności" i "zainteresowanej społeczności" w postępowaniach administracyjnych i podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Zdaniem skarżącego, organizacja ekologiczna w sprawach dotyczących środowiska ma ten sam status, co "zainteresowana społeczność" w rozumieniu Konwencji z Aarhus i Dyrektywy z 1985 r., a na gruncie prawa polskiego strony postępowania (art. 28 i art. 29 k.p.a.). Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Powyższą tezę, zdaniem skarżącego, potwierdza opinia Rzecznika Generalnego Juliane Kokott, przedstawiona 22 stycznia 2009 r. w sprawie C-75/08, którą Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za słuszną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009. Stwierdzony przez ETS obowiązek upublicznienia uzasadnienia decyzji o niepoddawaniu przedsięwzięcia ocenie środowiskowej (pkt. 66 uzasadnienia wyroku) wynika z celu, jakim jest umożliwienie dokonania oceny zasadności zaskarżenia tej decyzji przez zainteresowane osoby, także mieszczące się w tym pojęciu organizacje ekologiczne. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło w skardze, że prawidłowa analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji (szczególnie art. 63 tej ustawy) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście zapisów Dyrektywy z 1985 r. nakazuje przyjąć, że planowana inwestycja, która przekracza ustaloną wielkość (próg) bezwzględnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na potwierdzenie tego stanowiska Stowarzyszenie obszernie zacytowało w tym zakresie wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-66/06 z dnia 20 listopada 2008 r. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, iż z mocy prawa obowiązującego w Polsce i Unii Europejskiej organizacji ekologicznej nie przysługuje prawo skarżenia decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się bez udziału społeczeństwa. Gdyby organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa w zakresie klasyfikowania przedsięwzięć do oceny oddziaływania na środowisko, to przedmiotowe postępowanie toczyłoby się z udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w W. w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. również wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż bezzasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 9 Konwencji z Aarhus, ponieważ jej przepisy nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Realizacja tych obowiązków przez państwo polskie nastąpiła w ustawie o dostępie do informacji. To samo dotyczy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE. Skarżący powinien więc wykazać, że na gruncie obowiązujących przepisów w polskim porządku prawnym przysługuje mu interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. W ocenie uczestnika, warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w przedmiotowej sprawie na prawach strony jest ustalenie, czy wymaga ono udziału społeczeństwa. Odnosząc się do art. 31 k.p.a. uczestnik podniósł, że odwołanie skarżącego nie pozwala wywieść, aby złożył on wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie na podstawie tego przepisu. Brak wskazania na cele statutowe oraz wykazania interesu społecznego we wzięciu udziału w tym postępowaniu czyni zarzut naruszenia art. 31 k.p.a. postawiony w skardze bezzasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia z przyczyny podmiotowej - braku po jego stronie legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a więc nie było stroną, której zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że Stowarzyszenie nie złożyło odwołania od decyzji organu I instancji w celu ochrony własnego interesu prawnego – we własnej sprawie. Zgodnie jednak z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., a dopiero w odwołaniu zawarło wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W związku z tym należy stwierdzić, że nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu I instancji. Z użytego w art. 31 § 3 k.p.a. sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że te prawa (w tym prawo do odwołania) służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie postępowania administracyjnego, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania służy stronie (art. 127 § 1 k.p.a.), a zatem postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589). Ten pogląd prezentuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r., IV SA/Wa 1900/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11, publ. cbois). Skoro więc Stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem I instancji, to nie mogło skutecznie wnieść odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o dostępie informacji w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Wówczas zgłoszenie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie odwołało się od decyzji organu I instancji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a zatem postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Zatem nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem na podstawie ustawy o dostępie do informacji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus i właściwych przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i w/cyt. Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. Skarżący w skardze zacytowała fragmenty wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn.. C-75/08, jednak wyrok ten nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została uzasadniona. W treści ww. wyroku Trybunał wskazuje na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt. 53 uzasadnienia wyroku). Organizacja ekologiczna na gruncie polskiego prawa może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej (także ekologicznej) lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Jednak Stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, że cel Dyrektywy i Konwencji w zakresie dostępu organizacji ekologicznych do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska, nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Zatem ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie odniosło się do wniosku skarżącego o włączenie Stowarzyszenia do postępowania odwoławczego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, kiedy wniosek ten wpłynął wraz z odwołaniem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to wskazane uchybienie organu, w ocenie Sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy. Ponadto z treści odwołania nie wynika w żaden sposób, aby Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek celami statutowymi i wskazało, że za jego dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi podniesione przez Stowarzyszenie Sąd uznał za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na badanie legalności rozstrzygnięcia procesowego, Sąd nie odnosił się w uzasadnieniu wyroku do merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących zasadności wymogu dla planowanej inwestycji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.