IV SA/Wa 843/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia geodecie uprawnionemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego A. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 843/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek A. B. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Geodety z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia skarżącemu upomnienia, utrzymał własną decyzję w mocy. II. Referując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, Geodeta wskazał co następuje: Pismem z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej "Inspektor") wniósł do Geodety o zastosowanie wobec skarżącego jednej z kar, o których mowa w art.46 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 z póżn. zm.) Uzasadniając celowość ukarania skarżącego, Inspektor wskazał, że przeprowadził czynności kontrolne w zakresie prawidłowości wykonania przez skarżącego, legitymującego się uprawnieniami geodety uprawnionego pracy geodezyjnej, której celem było wznowienie znaków granicznych działek nr [...] z działkami nr [...], położonych w obrębie W., gmina G. W wyniku analizy opracowania geodezyjnego i kartograficznego Inspektor ustalił, że w dniu [...] lipca 2008 r. skarżący zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pracę geodezyjną jako wznowienie granic działek nr [...], położonych w obrębie W., gmina G. nr [...]. W wyniku analizy przedmiotowego opracowania geodezyjnego i kartograficznego stwierdzono, że w dniu [...] września 2008 r. geodeta sporządził protokół wznowienia granic nieruchomości wraz ze szkicem granicznym. Z opisu granic wynika, że wznowiono je w oparciu o dane operatu założenia ewidencji gruntów nr [...]. Zgodnie z art.39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki dokonują na zlecenie zainteresowanych wznowienia znaków granicznych. Zainteresowane strony zawiadamia się o czynnościach wznowienia znaków granicznych i z czynności wznowienia znaków sporządza się protokół. Z przeprowadzonego postępowania wynika w ocenie Inspektora, że w odniesieniu do działek o nr [...] nie zostały ustalone strony postępowania. Zawiadomienie o czynnościach wznowienia znaków granicznych przedmiotowych działek otrzymał M. G., syn zmarłego w 1986 r. J. G. Z treści pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że po zmarłym J. G. nie przeprowadzono postępowania spadkowego, ustalającego krąg spadkobierców, wobec czego M. G. nie może być stroną postępowania. Czynności dotyczących sporządzenia protokołu wznowienia znaków granicznych oraz stabilizacji znaków granicznych wykonał skarżący z naruszeniem i pominięciem obowiązujących przepisów prawa zawartych w art.39 ust.3, art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz §16 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie do wskazanych wyżej regulacji stabilizację ustalonych bezspornie punktów granicznych oraz znaków granicznych, których położenie zostało wznowione należy wykonać w obecności stron. W protokóle wznowienia granic nieruchomości spisanym przez geodetę w dniu [...] września 2008 r. nie uwzględniono przywołanych przepisów prawa. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wykazała, że czynności dotyczące wznowienia znaków granicznych działek nr [...] z działkami nr [...] nie były prowadzone w obecności stron. Pomimo wielu nieprawidłowości skarżący wykonał trwale stabilizację znaków granicznych, czym naruszył obowiązujące przepisy prawa. Lokalizacja wyznaczonych punktów granicznych nie była bezsporna, co wynika z treści pism uczestnika wznowienia. Wobec zaistniałych okoliczności decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Geodeta udzielił skarżącemu upomnienia. Skarżący wniósł do Geodety o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Geodeta utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje: Okoliczność, że dla wznowienia znaków granicznych Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje trybu postępowania administracyjnego nie oznacza, że geodeta nie jest zobowiązany w ramach wykonywanych czynności technicznych podejmować również czynności administracyjnych, takich jak zawiadomienie stron. Taki obowiązek nakłada na geodetę art.39 ust.3 w związku z art.32 ust.1 - 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art.42 ust.3 ustawy osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii obowiązane są wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku przy wykonywaniu pracy geodezyjnej. Uznając, że wykonywana przez niego praca geodezyjna dotycząca wznowienia znaków granicznych jest tylko procedurą techniczną, skarżący nie dopełnił bowiem obowiązku zawiadomienia stron w wyżej wymienionych czynnościach geodezyjnych, wynikającym z art.39 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wobec faktu, że skarżący po raz pierwszy naruszył obowiązujące w geodezji i kartografii przepisy prawa Geodeta postanowił nałożyć pierwszą, najniższą karę z ustawowego katalogu. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Geodety z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art.10§1 k.p.a. poprzez niezapełnienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności rozstrzygniecie wniosku dowodowego z dnia [...] marca 2011 r. po wydaniu decyzji merytorycznej w sprawie, - art.7 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M. G., ewentualnie innych osób uczestniczących w czynnościach geodezyjnych w dniu [...] września 2008 r. oraz pominięcie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną interpretację, że przy czynnościach wznowienia znaków granicznych (wyznaczania punktów ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków) konieczne jest ustalanie stron postępowania w rozumieniu k.p.a., chociaż Prawo geodezyjne i kartograficzne posługuje się w art.39 ust.2 pojęciem "zainteresowani", a w ust.3 pojęciem "zainteresowane strony" i nie odsyła do przepisów k.p.a. w tym zakresie, - art.42 ust.3 oraz art.46 ust.1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że działania skarżącego miały charakter zawiniony i kwalifikowały się do wymierzenia kary upomnienia, chociaż w ocenie skarżącego w całej przedmiotowej sprawie nie ma jego winy, ale występuje luka w ustawie, polegająca na braku definicji pojęcia "zainteresowane strony" - §16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz.453), albowiem skarżący nie wykonywał czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art.46 ust.1 ustawy osobom, o których mowa w art. 42, które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3, można: 1) udzielić upomnienia; 2) udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; 4) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym; 5) odebrać uprawnienia zawodowe, z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności nałożenia na osobę wykonującą samodzielną funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii jest wykazanie, że osoba ta z własnej winy nie dochowała obowiązku wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem regulacji cytowanego art.46 ust.1 ustawy jest sankcja administracyjna. Kształt wskazanych wyżej uregulowań, w tym w szczególności ogólny sposób określenia przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej (zawinione niewykonywanie swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa) oraz brak szczegółowych wytycznych odnośnie przesłanek upoważniających do zastosowania poszczególnych rodzajów sankcji wymienionych w art.46 ust.1 ustawy prowadzą do wniosku, że wymierzenie kary dyscyplinarnej osobie wykonującej samodzielną funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii poddane jest uznaniu administracyjnemu Głównego Geodety Kraju. Istotą niniejszej sprawy jest ocena, czy skarżącemu można przypisać zawinione wykonanie zleconego zadania w postaci wyznaczenia punktów granicznych wraz ze stabilizacją znaków granicznych z naruszeniem przepisów prawa, polegające na prowadzeniu tych czynności bez udziału stron. Abstrahując w tym miejscu od oczywistego faktu, że osoba wykonująca samodzielną funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii jest osobą zaufania publicznego, w związku z czym jej zawodowa działalność winna z jednej strony odpowiadać wysokim standardom profesjonalizmu (w czym mieści się obowiązek znajomości i praktycznego stosowania związanych z tą działalnością przepisów prawnych), z drugiej natomiast winna podlegać skutecznemu nadzorowi (którego elementem jest postępowanie dyscyplinarne), należy zauważyć, że nie każdy przypadek wystąpienia obiektywnej nieprawidłowości w działaniach osoby uprawnionej, stanowi automatyczną podstawę do nałożenia na nią kary dyscyplinarnej (niezależnie oczywiście od faktu, że osoba taka obowiązana jest do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania tego typu nieprawidłowości w przyszłości). Odnosząc powyższe do ewentualności ukarania osoby uprawnionej z tytułu zawinionego naruszenia przez nią art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, polegającego na wykonaniu zadania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, należy stwierdzić, że zasadność zastosowania kary w takim przypadku wymaga rozważenia przez organ następujących kwestii: 1) czy naruszeniu uległ jasny, nie budzący uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych przepis prawa, precyzyjnie określający obowiązki osoby uprawnionej, 2) czy osoba uprawniona podejmowała działania mające na celu wywiązanie się ze wskazanych wyżej obowiązków, 3) czy skutki naruszenia przepisu są istotne. Mając powyższe kryteria na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest wystarczających podstaw do uznania, że skarżący dopuścił się zawinionego naruszenia art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, uzasadniającego nałożenia na niego kary dyscyplinarnej przewidzianej w art.46 ustawy. Główny Geodeta Kraju stwierdził, że skarżący nie ustalił stron postępowania w odniesieniu do działek nr [...], czym naruszył art.39 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w ocenie organu Geodeta naruszył §16 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Przepis art.39 ust. 1 ustawy zawiera następujące regulacje: Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (ust.1). Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 (ust.2). O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 (ust.3). Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół (ust.4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (ust.5). Przywołany w art.39 ust.3 ustawy art.32 ust.1 - 4 reguluje natomiast następujące kwestie formalne: Wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem (ust.1). W wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa (art.32 ust.2). Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety (art.32 ust.3). W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca (art.32 ust.4). W ocenie Sądu należy przychylić się do stanowiska skarżącego, że literalna treść cytowanych wyżej przepisów ustawy nie daje jednoznacznych wskazań co do tego, kto ma być stroną czynności, o których mowa w art.39. Ustawa posługuje się w tym zakresie terminem zainteresowane strony (art.39 ust.3), nie definiując tego pojęcia, w tym w szczególności nie odsyłając do przepisów k.p.a. Z akt postępowania wynika, że skarżący podjął działania zmierzające do zadośćuczynienia obowiązkowi zawiadomienia zainteresowanych stron, dysponujących gruntami nr [...], przyjmując że osobami tymi są osoby wykazane w ewidencji gruntów jako samoistni posiadacze gruntów nr [...], tj. małżonkowie J. i Z. G., jak też M. G., o którym skarżący uzyskał informację, że również jest takim posiadaczem. Do osób tych skarżący skierował stosowne zawiadomienia. Przyjmując nawet, że właściwym działaniem skarżącego było w tej sytuacji wzięcie pod uwagę wyłącznie osób dysponującym potwierdzonym prawem własności do nieruchomości podkreślić należy, że chodzi o ocenę czynności skarżącego, dokonywanych w postępowaniu swoistego rodzaju, mającym charakter procedury o technicznej, nie wywołującej samoistnych skutków prawnych, nie zaś o ocenę czynności dokonywanych w zdecydowanie dalej idącej w skutkach procedurze rozgraniczeniowej. Na etapie postępowania rozgraniczeniowego, które następnie wszczęto, kwestia braku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. G. została dostrzeżona, w związku z czym postępowanie to zostało zawieszone. W tej sytuacji nie można uznać, że działania skarżącego przyczyniły się do powstania szkód, czy też skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. Jednocześnie z protokołu wznowienia granic nieruchomości sporządzonego przez skarżącego w dniu [...] września 2008 r. nie wynika, wbrew twierdzeniom organu, aby strony czynności nie wyrażały zgody na stabilizację znaków granicznych. Nie można zatem przyjąć, że skarżący dokonał tej stabilizacji w braku takiej zgody. Tym samym uznać należy, że zaskarżona decyzja Geodety, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu wydane zostały z naruszeniem art.46 ust.1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, polegającym na nałożeniu na skarżącego kary dyscyplinarnej w sytuacji braku podstaw faktycznych uzasadniających ukaranie skarżącego. Z powyższych przyczyn obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia Geodeta umorzy postępowanie w przedmiocie ukarania skarżącego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.