IV SA/Wa 846/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu M. P., zwanej dalej "skarżącą", wniosku o wypłatę rekompensaty za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty leśne o łącznej powierzchni 321,8 ha, objęte wykazem hipotecznym nr [...] "[...]" położone w gminie B., powiat L., jako wniesionego w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn., zm.), o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty przez W. W. – poprzednika prawnego skarżącej - na rzecz Skarbu Państwa własności lasów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Minister zwrócił przedmiotowy wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny, stwierdzając przy tym, że art. 7 ustawy o zachowaniu (...) nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, aby można było stwierdzić, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., podnosząc, że w obecnym stanie prawnym organ administracji publicznej nie jest umocowany do podjęcia działań w kwestii objętej wnioskiem skarżącej. Podkreślił przy tym, że nie ma żadnych przeszkód do tego, aby spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa były rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Minister powołał się w tym względzie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215 a także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/07, w którym Sąd ten stwierdził, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2009 r. wniosła skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy o zachowaniu (...) wobec nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu skutkującej przyjęciem, że norma wynikająca z tego przepisu nie stanowi materialno -prawnej podstawy normatywnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż sprawa objęta wnioskiem złożonym na podstawie art. 7 ww. ustawy jest niewątpliwie sprawą administracyjną, albowiem ma charakter indywidualny i wymaga władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Skarżąca stwierdziła również, iż wskazany powyżej przepis stanowi podstawę prawną wywodzenia roszczeń z tytułu przejęcia przez Państwo po drugiej wojnie światowej lasów stanowiących nieruchomości osób prywatnych. Roszczenie ma charakter pieniężny, a brzmienie sformułowania "wypłacone ze środków budżetu państwa" wprost wskazuje, że rekompensata pieniężna następuje ze środków publicznych. Brak uregulowania zasad określających "wysokość rekompensaty czy sposób jej wypłaty" nie czyni niemożliwym do zastosowania normy objętej przedmiotowym przepisem. Zasadą w systemie prawa polskiego pozostaje bowiem zasada rekompensaty pełnej, a sposób ustalenia i wypłaty określają, w braku przepisów szczególnych, regulacje cywilnoprawne. Z brzmienia art. 7 ustawy o zachowaniu (...) nie wynika wprost czy załatwienie sprawy następuje w formie władczej. Posiłkując się przy wykładni przedmiotowego przepisu zasadami wykładni historycznej tj. okolicznościami uchwalenia ustawy oraz uzasadnieniem projektu ustawy i towarzyszącej temu projektowi planowanych regulacji reprywatyzacyjnych, zawetowanych przez Prezydenta, nie budzi wątpliwości, że wypłata rekompensat miała zostać objęta kompetencją naczelnych organów administracji rządowej, a postępowanie w tym przedmiocie toczyć się miało wedle reguł zawartych w kpa. Do dnia dzisiejszego nie zostały uchwalone "odrębne przepisy", o których mowa w art. 7 ww. ustawy, a zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w tym przedmiocie nie może być decydujące dla oceny, czy na chwilę obecną wnioski o rekompensatę podlegają rozpoznaniu w trybie administracyjny czy też przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał nadto, iż z art. 7 ustawy o zachowaniu (...) nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia postępowania o przyznanie rekompensaty, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić jej wysokość oraz sposób wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m. in. gruntów leśnych. Za właściwością Ministra w rozstrzygnięciu sprawy nie przemawia również wskazane w art. 7 ustawy źródło rekompensaty, jakim są środki budżetu państwa, bowiem zawarte w ww. przepisie odwołanie do środków budżetowych jest ogólne i nie przesądza o właściwości Ministra Skarbu Państwa w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Organ podkreślił przy tym, że gospodarowanie przez Ministra mieniem Skarbu Państwa nie oznacza swobodnego dysponowania tym mieniem. Rozporządzenie tym mieniem odbywa się wyłącznie na podstawie tytułów prawnych tj. wyroków sądów, ugód sądowych i decyzji administracyjnych przedstawionych przez właściwe organy. W związku z powyższym, wbrew stanowisku skarżącej, roszczenie o wypłatę rekompensaty z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a tym samym nie może być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej jakim jest Minister Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają art. 66 § 3 k. p. a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie żądania skargi, tj. uchylenie wskazanych wyżej postanowień następuje jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Przyczyny te Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi stosownie do art.134§1 p.p.s.a. Art.7 ustawy o zachowaniu (...) stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy (m. in. lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu tak ukształtowany przepis, w braku funkcjonowania w obrocie prawnym wspomnianych w nim odrębnych przepisów, ma charakter regulacji szczątkowej, deklaratywnej, nie wskazującej nie tylko konkretnych materialnoprawnych zasad zaspakajania roszczeń, ale i podstawowych kwestii procesowych, tj. trybu ich dochodzenia. Przepis ten nie wskazuje zatem, czy roszczeń tych należy dochodzić w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. W obecnym stanie prawnym skuteczne dochodzenie roszczeń, o których mowa w art.7 ustawy, nie jest zatem możliwe. Nie można podzielić argumentacji skargi, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej, powołującym się na wspomniany przepis ma charakter administracyjny. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego, upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. Tych warunków art.7 ustawy nie spełnia. Wskazanie, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. Także z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ustawy. Taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 k. p. a.) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Musi ona być w sposób jednoznaczny wyznaczona przez przepisy prawa. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.). Nie tylko nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia, o których mowa w art.7 ustawy, mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również nie sposób wywodzić, że właściwe w tym zakresie są sądy powszechne. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Jak już wspomniano wcześniej art.7 ma w istocie charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. W konsekwencji uznać należy, że skoro zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie organu wydane zostały na podstawie art. 66 § 3 k. p. a., dopuszczającym zwrot podania w sytuacji, gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, to zostały one wydane z naruszeniem art. 66 § 3 k. p. a. Mając na uwadze, że art.7 ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie Sąd wyraża stanowisko, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 k. p. a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ jest jednak zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej, w przeciwnym razie bowiem nie może merytorycznie rozpatrzyć żądania zawartego w podaniu. W sytuacji zaś, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. postępowanie umorzyć. Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 p. p. s. a. orzekł, jak sentencji wyroku.