IV SA/Wa 847/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r., po rozpatrzeniu zażalenia Z. O. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2006 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo – restauracyjnego (umożliwiającego pobyt do 200 osób) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci parkingu, przyłączy do komunalnej kanalizacji sanitarnej wodociągu komunalnego oraz linii elektroenergetycznej na działkach nr ew. (...) położonych w B. przy ul. (...), znajdujących się w obszarze Natura 2000 "P." ((...)) oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P."– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej teren inwestycji oznaczony jako działki (...) położony jest w specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "P.". Granice obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz.U. Nr 229 poz. 2313 ze zm.) oraz specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "P." pokrywają się. W pilotażowym planie ochrony dla obszaru Natura 2000 "P." opracowanym w ramach realizowanego przez Ministerstwo Środowiska projektu "Wdrażanie Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura" na terenie Polski stwierdza się, że obszar ten jest w bliskim sąsiedztwie siedlisk nieleśnych, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, to jest torfowisk zasadowych oraz łąk użytkowanych ekstensywnie. Realizacja tak dużej inwestycji jaką jest budowa budynku hotelowo – restauracyjnego (pobyt do 200 osób) może wpływać negatywnie na stosunki wodne terenu, a to grozi utratą pierwotności tamtejszych biotopów, w tym torfowisk zasadowych. Organ wskazał, że projektowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", który stanowi, iż na obszarze wprowadza się zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystywanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Nadto według posiadanych informacji w odległości 500 m od planowanej inwestycji znajduje się gniazdo orlika krzykliwego, podlegającego ochronie okresowej według załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. z 2004 r. Nr 220 poz. 2237). Przeprowadzona w 2007 r. inwentaryzacja na terenie obszaru Natura 2000 wykazała występowanie innych gatunków ptaków wymienionych w załączniku do Dyrektywy Ptasiej objętych ścisłą ochroną takich jak trzmielojad, derkacz. Działka stanowiąca teren projektowanej zabudowy znajduje się w obszarze żerowania tychże gatunków. Utrata kolejnych terenów rolniczych na rzecz budownictwa przyśpieszy spadek liczebności wielu gatunków ptaków (spadek liczebności orlika krzykliwego na P. jest szybki – w 1987 r. 6 par, z 2004 r. 3 pary). Presja urbanistyczna na tereny puszczańskie prowadzi do wyniszczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z krajobrazem polnym. Budowa budynku hotelowo – restauracyjnego przyczyni się do wzrostu ruchu samochodowego na drodze publicznej prowadzącej do inwestycji. Może to zwiększyć niebezpieczeństwo śmierci rysia, wilka, bobra i innych gatunków w wyniku kolizji komunikacyjnych. Organ podniósł, że ustalenia stadium nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania sprawy, gdyż studium nie jest prawem miejscowym. Studium dla przedmiotowego terenu przewiduje usługi hotelowo – gastronomiczne, ale został już opracowany projekt zmian, który wprowadza dla działek (...) i (...) przeznaczenie rolnicze. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zakaz inwestycji w obszarze Natura 2000 narusza prawo swobody dysponowania własnością, organ stwierdził, że Konstytucja zalicza ochronę przyrody i zrównoważony rozwój do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Ich istotna rola znajduje potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne m.in. dla ochrony środowiska. Ustawa o ochronie przyrody zabrania podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 33 ust. 1). Dopuszcza możliwość ingerencji w zasoby przyrodnicze, jeżeli za realizacją inwestycji przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, a brak jest rozwiązań alternatywnych. Wówczas wojewoda może zezwolić na realizację przedsięwzięcia pod warunkiem zapewnienia wykonania kompensacji przyrodniczej. Jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym zezwolenie może zostać udzielone wyłącznie w celu ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, wynikających z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. O.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - art. 136 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu jak i na żądanie strony, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 75, 76, 77 § 1, 2, 3, 80, 84, 85 Kpa w związku z art. 144 i 140 polegające na niezgromadzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, braku przeprowadzenia oględzin, czy zlecenia dokonania fachowych ekspertyz, - art. 10 Kpa polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia, - art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 89 § 1 Kpa polegające na braku przeprowadzenia jawnej rozprawy administracyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentacji: - opinii komisji ds. planu ochrony specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "P.", - zaświadczenia Starosty Powiatowego w H. z (...) kwietnia 2008 r., - pisma Wójta Gminy B. oznaczonego (...), - pisma Ministerstwa Środowiska – Departamentu Ochrony Przyrody z dnia (...) lutego 2005 r., - postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. na okoliczność wykazania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o niepełny i błędnie oceniony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu. W pismach procesowych z dnia 5 września 2008 r. i 4 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie następujących dowodów: - raportu oddziaływania na środowisko, - ekspertyzy geologicznej terenu inwestycji, - stanowiska Polskiego Towarzystwa O., - pisma Starosty Powiatowego z H. z dnia (...) września 2008 r., - postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo – restauracyjnego umożliwiającego pobyt do 200 osób wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci parkingu, przyłączy do komunalnej kanalizacji sanitarnej wodociągu komunalnego oraz linii elektroenergetycznej na działkach ew. o nr (...) i (...), położonych w B. przy ul. (...), gm. B.. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji wynika, że działki (...) i (...) na których inwestor planuje realizację inwestycji, znajdują się na obszarze Natura 2000 "P." wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 229 poz. 313), oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." utworzonego rozporządzeniem Wojewody (...) Nr (...) z (...) lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. (...) z (...) r., Nr (...) poz. (...)). Skarżący kwestionował w toku postępowania administracyjnego i na rozprawie ustalenie, że teren inwestycji leży w obszarze Natura 2000 ale przedłożony przez organ wyrys mapy tego obszaru potwierdza, że ustalenie to jest prawidłowe. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania, które kończy się rozstrzygnięciem dotyczącym wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W sprawie niniejszej uzgodnienie jest wymagane w związku z położeniem terenu inwestycji w obszarze objętym ochroną przyrody. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działając z up. Wojewody (...), postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji Wójta Gminy B. ustalającego warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji budynku hotelowo – restauracyjnego. Organ drugiej instancji postanowienie powyższe utrzymał w mocy. Organy obu instancji uznały, że projektowana inwestycja będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na obszar Natura 2000, w tym na obszar specjalnej ochrony ptaków, gdyż stwarza zagrożenie dla gniazdującego na tym terenie orlika krzykliwego i innych gatunków ptaków wymienionych w załączniku do Dyrektywy Ptasiej objętych ochroną ścisłą. Tym samym organy uznały, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Na etapie postępowania sądowo – administracyjnego skarżący przedłożył, z wnioskiem o zaliczenie do materiału dowodowego, między innymi raport o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji oraz ekspertyzę dotyczącą wpływu budowy planowanego hotelu na stosunki wodne, pismo Starosty Powiatowego z H. stwierdzające, że w latach 2004 – 2008 wydano osiem decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) budynków hotelowych w miejscowości B. oraz kopię postanowienia z dnia (...) sierpnia 2008 r., którym konserwator przyrody uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska, na działce położonej w obrębie Z.. Z przedłożonego raportu wynika całkowicie odmienna ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, w tym obszar specjalnej ochrony ptaków, niż dokonana przez organy. We wnioskach końcowych raportu jego autorzy stwierdzają, że inwestycja nie tylko nie pogorszy środowiska przyrodniczego, a wręcz go polepszy dając otwarte, wykoszone miejsca żerowiskowe dla orlika krzykliwego. Polepszenie środowiska przyrodniczego miałoby nastąpić w ramach kompensacji przyrodniczej poprzez odkrzaczenie i wykoszenie przez inwestora swoich działek położonych w okolicy terenu inwestycji, które to działki miałyby stanowić żerowisko dla orlika krzykliwego. Również ekspertyza geologiczna stwierdza, że budowa hotelu nie naruszy stosunków wodnych na gruncie. Legalność zaskarżonego aktu Sąd bada w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i oceniony przez organy. Zarówno raport jak i ekspertyza geologiczna zostały sporządzone na zlecenie inwestora już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Dowody te nie były więc organowi znane w dacie rozstrzygania, stąd brak ich oceny przez organy w tym odniesienia do wniosków w nich zawartych. Raport jak każdy inny dowód w sprawie podlega swobodnej ocenie. W sytuacji uznania, że zachodzi potrzeba weryfikacji danych zawartych w raporcie należy podjąć stosowne działania w tym zakresie. Sąd co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. Przedłożone przez skarżącego dowody są nowe i nie były organowi znane, a mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż wynika z nich ocena oddziaływania na środowisko odmienna niż ta, której dokonały organy. Ocena dokonana przez organy nie jest oceną dokonaną na podstawie opracowania eksperckiego. Możliwość negatywnego wpływu inwestycji na stosunki wodne terenu nie wynika z planu ochrony obszaru Natura 2000, którego brak, ale jak stwierdza organ z materiałów pilotażowych planu, które są niedostępne. Nadto ocenę o negatywnym oddziaływaniu na środowisko, w tym siedliska ptasie, organy łączą po części jak się wydaje z wielkością projektowanego obiektu, nie zajmując stanowiska, czy obiekt o mniejszych gabarytach byłby możliwy do realizacji na tym terenie. Brak też odniesienia organu do zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa. Skarżący twierdził w toku postępowania administracyjnego i podnosi to w skardze, że inne podmioty otrzymały pozwolenie na budowę na podobne obiekty hotelowe w tym obszarze, co oznacza, że realizacja tych obiektów w zakresie ochrony przyrody była uzgodniona pozytywnie. Wydanie takich pozwoleń stwierdza pismo Starostwa Powiatowego w H. z dnia (...) września 2008 r. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wobec braku odniesienia się organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wyżej wskazanych kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niekompletności dowodów na których została oparta ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, a także przedłożenie nowych dowodów przez skarżącego, z których wynika inna ocena niż dokonana przez organy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżone postanowienie.