IV SA/Wa 849/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2014 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...].05.2014 r., w której odmówiono umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji tego organu z dnia [...].11.2013 r., zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 0,1534 ha, o typie siedliskowym Ols (OI), stanowiących całość użytku leśnego na działce ew. nr [...], obr. ew. [...], gmina – pod budowę boiska sportowego. W zaskarżonej decyzji organ I. instancji powołał się na art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm. - zwanej dalej u.o.g.r.l.), który stanowi zamknięty katalog, zawierający wszystkie i zarazem jedynie dopuszczalne cele, które dają możliwość umorzenia opłat i nie obejmują swoim zakresem kultury fizycznej i sportu. W swych rozważaniach skoncentrował się na wymienionym w nim pojęciu "kultury". W odwołaniu, Wójt Gminy [...] działający w imieniu Gminy [...] zarzucił, że planowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej, a w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 12 ust. 16) dopuszcza się w przypadku realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu m in. kultury, umorzenie opłat. Podniósł, iż u.o.g.r.l. nie definiuje pojęcia kultura, a więc brak jest wiążącego ustalenia znaczenia tego pojęcia. W związku z tym rozstrzygnięcie organu I. instancji wskazujące, że kultura fizyczna nie obejmuje pojęcia kultury w rozumieniu art. 12 ust. 16 wyżej cytowanej ustawy jest dowolne i nieuprawnione. Wskazał również, że wybudowane boisko nie będzie przynosiło żadnych dochodów i będzie służyło dzieciom i młodzieży z terenu gminy. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził z kolei, że pojęcie "kultura" jest rzeczownikiem prostym mającym określone znaczenie, różne od znaczenia rzeczownika złożonego, jakim jest "kultura fizyczna". Skoro zatem w ustawie nie wskazano jednoznacznie możliwości umorzenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu dla inwestycji z zakresu "kultury fizycznej", to nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma w tym przypadku znaczenia fakt ze inwestycja nie jest dochodowa.  Wobec tego, także w ocenie organu odwoławczego, inwestycja dotycząca budowy boiska sportowego nie spełniała wyszczególnionych w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych celów: oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej. We wniesionej skardze Gmina [...] zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyłączeniu z pojęcia "kultura" kultury fizycznej. Podała, że przedmiotowe boisko sportowe będzie służyło lokalnej społeczności. Z boiska korzystać będą uczniowie pobliskiego Zespołu Szkół we [...], młodzież i dorośli mieszkańcy gminy. Podniosła także, że z kolei "wychowanie", to także wychowanie przez sport, czemu będzie służyło wybudowane boisko. Jego realizacja pozwoli na poszerzenie oferty sportowo-rekreacyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie. W swych wywodach skoncentrował się na argumentacji przesądzającej o tym, że budowa boiska nie stanowi inwestycji z zakresu kultury, a zatem jedna z przesłanek pozwalających na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania nie została spełniona. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie można było uwzględnić wniosku skarżącego o umorzenie tych opłat, a decyzja odmowna jest zgodna z tym przepisem. Powołał się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sformułowane w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IVSA/Wa 1412/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, przede wszystkim należało mieć na uwadze rodzaj zamierzonej inwestycji oraz brzmienie przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowi on, że "Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną". Uwzględniając oba wskazane elementy organy obu instancji zobowiązane były do poczynienia wnikliwych ustaleń, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne o charakterze użyteczności publicznej, niewątpliwie mające służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności - mogło jednocześnie zostać uznane za inwestycję z zakresu: - oświaty i wychowania, - kultury, - kultu religijnego lub - ochrony zdrowia i opieki społecznej. Jakkolwiek przedmiotowa decyzja miała charakter uznaniowy, nie oznaczało to jednak, iż mogła zostać podjęta w sposób dowolny i arbitralny. Organy obu instancji zatem zobowiązane były także do rozważenia, czy budowa boiska sportowego nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej, mieszczącą się w zakresie oświaty i wychowania. Kwestię tę Gmina [...] podniosła już w odwołaniu sygnalizując, że boisko to będzie służyło dzieciom i młodzieży z terenu gminy, uprawnionym do bezpłatnego korzystania z tego obiektu. Organy jednakże poddały analizie tylko jedną z przesłanek, pozwalających na umorzenie przedmiotowych opłat, a mianowicie dokonały wykładni pojęcia kultura, trafnie dochodząc do wniosku, że nie mieści się w nim pojęcie "kultury fizycznej". Przedmiotem wykładni i ustaleń organów winno być natomiast także pojęcie "oświaty i wychowania", unormowane w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako jedna z przesłanek pozwalających na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, a wymagająca rozważenia. Należało zatem poddać analizie unormowania ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572). I tak art. 67 ust. 1 pkt 5 stanowi, że "do realizacji zadań statutowych szkoła publiczna powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania: z zespołu urządzeń sportowych i rekreacyjnych". Została do tego zobowiązana, w celu realizowania postawionych przed nią celów oświatowych i wychowawczych, zgodnie z przyjętymi podstawami programowymi, w których uwzględnione są m. in. zajęcia wychowania fizycznego (art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7 cyt. ustawy). Wobec tego, obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy z przedmiotowego boiska sportowego będą korzystali uczniowie Zespołu Szkół we [...], w ramach zajęć wychowania fizycznego, prowadzonych przez ten Zespół. Skoncentrowanie się wyłącznie na tym, czy inwestycja ta będzie służyła "kulturze" w rozumieniu art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., prowadziło do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie przyczyniło się do naruszenia wymogów wynikających z artykułów: 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., a także art. 15 K.p.a., a więc przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić także należy, że jakkolwiek w sprawie powołanej przez organ (wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IVSA/Wa 1412/14) zajęto się wyłącznie kwestią wykładni pojęcia "kultury", zastosowanego w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., to rozważania te były uprawnione, zważywszy na rodzaj inwestycji realizowanej w tamtej sprawie, a mianowicie – ośrodka sportów zimowych. W rozpatrywanej sprawie zrealizowane ma być natomiast boisko sportowe, mające służyć dzieciom i młodzieży szkolnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a., a także art. 152 P.p.s.a, - orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy poczynić pełne ustalenia co do przesłanek zawartych art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., pozwalających na ubieganie się o umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesne wycięcie drzewostanu, stosując się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w tym wyroku.