IV SA/Wa 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 8 ust. 3 oraz § 9 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] (dalej organ) w dniu [...] marca 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy [...] w 2019 roku. Pismem z dnia 18 września 2019 roku Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...], zarzucając: 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez obciążenie w § 8 ust. 3 Programu właściciela zwierzęcia częścią kosztów zabiegu sterylizacji/kastracji oraz znakowania psów i kotów; 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 1 la ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (dalej: uoz) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 3 Programu, poprzez nałożenie na właściciela lub opiekuna zwierzęcia, od którego pochodzi ślepy miot podlegający uśpieniu, obowiązku poddania zwierzęcia zabiegowi sterylizacji i znakowania. W związku z powyższym skarżący wnosi na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 8 ust. 3 oraz § 9 ust. 3 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Rady Gminy w [...]. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że uwzględnia skargę. Poinformował również, że zastosował instytucję autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez obciążenie w § 8 ust. 3 Programu właściciela zwierzęcia częścią kosztów zabiegu sterylizacji/kastracji oraz znakowania psów i kotów; 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 1 la ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (dalej: uoz) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 3 Programu, poprzez nałożenie na właściciela lub opiekuna zwierzęcia, od którego pochodzi ślepy miot podlegający uśpieniu, obowiązku poddania zwierzęcia zabiegowi sterylizacji i znakowania. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1. Rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy z Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że część zapisów Programu, zawarta w załączniku stanowiącym integralną część uchwały, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Na wstępie, odnosząc się zarówno do § 8 ust. 3 Programu, zgodnie z którym Gmina [...] zapewnia mieszkańcom będącym właścicielami zwierząt (w szczególności psów i kotów) dofinansowanie w wysokości 50% kosztów sterylizacji/kastracji oraz znakowania (tzw. chipowania) psów i kotów, jak i do § 9 ust. 3 Programu zobowiązującym właściciela lub opiekuna zwierzęcia, od którego pochodzi ślepy miot podlegający uśpieniu, do poddania zwierzęcia zabiegowi sterylizacji i chipowania, należy wskazać, że Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że przepis ten wykracza poza ramy katalogu spraw, które mogą być uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 marca 2019 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy" (LEX. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Jednak – mimo wyżej podanych przyczyn - § 8 ust. 3 oraz § 9 ust. 3 Programu, nie mogły się ostać. Zgodnie z § 8 ust. 3 Programu, koszty zabiegów weterynaryjnych w niej opisanych ponoszone są w 50% przez gminę i w 50% przez właściciela zwierzęcia. Zapis ten jest niezgodny z art. 11a ust. 5 uoz, który stanowi, iż koszty realizacji Programu ponosi gmina i który nie przewiduje w tym zakresie wyjątków. Skoro gmina decyduje się na zawarcie w programie planu sterylizacji/kastracji zwierząt lub ich chipowania, plan ten jest elementem uchwalonego programu i to gmina ponosi koszty jego realizacji w całości. Norma kompetencyjna art. 11 a uoz nie upoważnia organu stanowiącego gminy do nakładania na właścicieli zwierząt obowiązku ponoszenia tych kosztów, czy też partycypowania w tych kosztach. W odniesieniu do § 9 ust. 3 Programu również należy stwierdzić, iż organ nie był uprawniony do zobowiązania właściciela lub opiekuna zwierzęcia, od którego pochodzi ślepy miot podlegający uśpieniu, do poddania zwierzęcia zabiegowi sterylizacji i chipowania. Nałożenie takiego obowiązku, bez podstawy w formie upoważnienia ustawowego, stanowi niedopuszczalną ingerencję prawodawcy lokalnego w prawa i wolności obywateli, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że z treści art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że zadaniem własnym gminy w ramach opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest też usypianie ślepych miotów, które to zadanie zgodnie z art. 11a ust. 5 winno być finansowane przez gminę w ramach przeznaczonych w Programie środków tejże gminy, bez żadnych dodatkowych warunków. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.