IV SA/Wa 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec wykonania zgłoszonego zamiaru usunięcia drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...]. S.F. (dalej: Skarżący, Strona), reprezentowany przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania zgłoszonego zamiaru usunięcia drzewa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 1 października 2021 r. J. F. działając jako pełnomocnik S. F., zgłosiła do Urzędu [...] Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] zamiar usunięcia drzewa z terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Do wniosku załączono mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości oraz pełnomocnictwo. W dniu 19 października 2021 r. organ przeprowadził oględziny drzewa będącego przedmiotem zgłoszenia - świerku pospolitego o obwodzie pnia na wysokości 25 cm., wynoszącym 170 cm., a na wysokości 130 cm. - wynoszącego 130 cm., rosnącego na ww. nieruchomości należącej do Skarżącego. Z czynności oględzin sporządzony został protokół. W protokole wskazano dodatkowo, iż świerk jest "żywy", pomiar obwodu pnia 170 cm. dokonano na wysokości 25 cm. od gruntu z uwagi na nabiegi korzeniowe. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Prezydent [...] (dalej: Organ I instancji) wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego w dniu 1 października 2021 r. przez pełnomocnika Skarżącego zamiaru usunięcia drzewa, z uwagi na fakt, że drzewo wymienione w zgłoszeniu rośnie na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 z późn. zm.; dalej: u.o.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: K.p.a.). W treści decyzji organu I instancji, argumentowano, że nieruchomość, na której rośnie drzewo objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...] część I - [...] uchwalonym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Z analizy ww. planu wynika, że ww.: nieruchomość znajduje się w rejonie, dla którego ustalono ochronę i pielęgnację istniejącego wartościowego drzewostanu. Przedmiotowe drzewo jest w bardzo dobrym stanie zdrowotnym, nie stwierdzono występowania ubytków, suszu oraz innych uszkodzeń. Na dzień oględzin nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa na ternie nieruchomości. Powyższa decyzja została zaskarżona w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. (nr jak wyżej) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz powołano się na brzmienie art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 3a, ust. 4, ust. 14 u.o.p. Organ odwoławczy przyjął ustalenia organu I instancji za swoje. Powołał się na uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...] część I – [...]. Z kolei konstrukcja art. 83f ust. 14 u.o.p. oparta jest na instytucji "uznania administracyjnego", przy czym ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie żadnych pojęć nieoznaczonych, których wykładnia determinowałaby sposób załatwienia sprawy. Oznacza, że to od organu zależy czy na podstawie okoliczności sprawy należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego zamiaru usunięcia drzew. W ocenie Kolegium z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę fakt, iż przedmiotowe drzewo jest zdrowe i w momencie oględzin było w dobrym stanie zdrowotnym, a także znana mu była odległość drzewa od zabudowań istniejących na działce. Organ I instancji najwyraźniej uznał, iż przedmiotowe drzewo nie stanowi obecnie żadnego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, czy bezpieczeństwa korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. W skardze do Sądu wniesiono o: "ponowne rozpatrzenie decyzji o usunięciu świerku pospolitego, rosnącego za blisko naszego domu i stanowiącego zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców naszego domu i domu sąsiadów." W uzasadnieniu skargi wskazano: "Decyzja dostarczona [...] listopada 2021 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest dwuznaczna, bez nowego uzasadnienia na podtrzymanie decyzji organu I instancji - czyli odmowę na pozwolenie usunięcia drzewa. Decyzja dwa razy odnosi się do ustawy o ochronie przyrody i jednocześnie zaprzecza, że ochrona przyrody (a nie bezpieczeństwo mieszkańców), jest główną motywacją tej decyzji. Wspomniana także uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. odnosi się głownie do obszarów zalesionych i usuwania drzew pod nowe domy i instalacje. W naszym przypadku mówimy o rzędzie choinek, posadzonych wiele lat temu przez właściciela, na terenie prywatnej posesji. Chcemy usunąć tylko jedno drzewo, najbliższe do budynków mieszkalnych. (...) Chcę także odwołać się jeszcze raz do zanotowanych wypadków drzew łamiących się i przewracanych z korzeniami w naszym ogrodzie i okolicy. Nikt nie jest w stanie zagwarantować, że wspominane drzewo się nie przewróci, a więc z drugiej strony - danie takiej gwarancji daje podstawy do poczynań o odpowiedzialności cywilnej w razie katastrofy. Zmiana klimatu wpływa na coraz silniejsze wiatry w Europie środkowej. Wichury z wiatrem przekraczającym 100 km na godzinę są notowane w [...] coraz częściej. Proszę o rozważenie wszystkich przytoczonych powyżej argumentów i kategoryczne pozwolenie na usuniecie wyżej wspomnianego świerku pospolitego." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania zgłoszonego zamiaru usunięcia drzewa. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że konstrukcja sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 83f ust. 14 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oparta jest na instytucji uznania administracyjnego, a wniosek ten wynika ze sformułowania "organ może wnieść sprzeciw". Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie żadnych pojęć nieoznaczonych, których wykładnia determinowałaby sposób załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ wydaje decyzję kierując się aksjologią wyrażoną w ustawie i w zasadach demokratycznego państwa prawnego. Wartościami, które są tu brane pod uwagę jest zatem ochrona przyrody, a także ochrona zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa korzystania z własnej nieruchomości. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1502/18). Należy wskazać, że kontrola sądowa rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do tego, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie ustalenia, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem podejmowanie decyzji uznaniowej nie może oznaczać dowolności i arbitralności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1156/18). W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji noszą właśnie ww. cechy dowolności. Organ I instancji w odniesieniu do ochrony zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa korzystania z własnej nieruchomości stwierdził tylko lakonicznie, że: przedmiotowe drzewo "Na dzień oględzin nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa na terenie nieruchomości". Nie wskazując zupełnie dlaczego tak twierdzi, na czym opiera swoje stanowisko, co wzięto pod uwagę dokonując takiego ustalenia i oceny. Podobnie organ odwoławczy. Pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu nie odniósł się do nich i nie dokonał samodzielnej, ponownej analizy sprawy. Organ II instancji wskazał tylko, iż: "W ocenie Kolegium z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że organowi I instancji znana była odległość drzewa od zabudowań istniejących na działce. Organ I instancji najwyraźniej uznał, iż przedmiotowe drzewo nie stanowi obecnie żadnego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, czy bezpieczeństwa korzystania z nieruchomości przez jej właściciela". Z decyzji organu nie wynika, że badano odległość od zabudowań. Tymczasem strona w odwołaniu podniosła m.in., że drzewo znajduje się w bliskiej odległości od budynku i pokrytego szkłem tarasu. W sprawie pominięto także oświadczenie sąsiadów, którzy wskazują na zagrożenie dla bezpieczeństwa ich budynku. Nie zwrócono uwagi, że strona wnosi o wycinkę tylko jednego drzewa posadowionego najbliżej budynku spośród innych drzew znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Sąd zaznacza, że aby móc uznać podjętą na podstawie art. 83f ust. 8 i 14 pkt 3 ustawy decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musiałoby być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie takich czynności nie wykonano, przede wszystkim nie odniesiono się do okoliczności i uzasadnienia wycinki podnoszonych przez stronę, nie zbadano odległości, nie odniesiono się do oświadczenia sąsiadów, pominięto zupełnie kwestie ochrony życia i zdrowia ludzkiego skupiając się tylko na kwestii ochrony przyrody. Sąd ponownie wskazuje, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprawnej oceny zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia, tymczasem uzasadnienie decyzji organu I, jak też i organu II instancji, w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. - nie można bowiem szczegółowo stwierdzić jakie powody legły u podstawy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.