IV SA/Wa 850/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też GIOŚ) decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "[...]" (dalej: skarżąca lub przedsiębiorca) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej też WIOŚ) z [...] lipca 2011 r., znak [...], wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Upoważnieni inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w okresie 1-6 czerwca 2011 r. przeprowadzili kontrolę P.P.H.U. "[...]" J. M. w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. W toku kontroli ustalono, że przedsiębiorca prowadził na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2003 r. punkt skupu surowców wtórnych zlokalizowany w [...] przy ul. [...]. Odpady w postaci złomu metali oraz zużytych baterii i akumulatorów przyjmowane były od osób fizycznych oraz podmiotów gospodarczych na podstawie kart przekazania odpadów, a także umów "kupna-sprzedaży". W wyniku kontroli WIOŚ ustalił, że kontrolowany podmiot nieprawidłowo klasyfikował odpady w postaci złomu akumulatorowego pochodzące od osób fizycznych jako odpad o kodzie 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe), a nie jako odpad o kodzie 20 01 33* (baterie i akumulatory łącznie z bateriami i akumulatorami wymienionymi w kodzie 16 06 01, 16 06 02 lub 16 06 03 oraz niesortowane baterie i akumulatory zawierające baterie). Organ ponadto stwierdził, że przedsiębiorca nie miała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów o kodzie 20 01 33*, gdyż nie zostały one wymienione w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2003 r. zezwalającej na zbieranie odpadów. W związku z powyższym WIOŚ uznał, że przedsiębiorca prowadził zbieranie odpadów o kodzie 20 01 33* bez wymaganego zezwolenia, a następnie pismem z 21 czerwca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), dalej: ustawa o odpadach z 2001 r., zakończone wydaniem decyzji z [...] lipca 2011 r. nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, przedsiębiorca wniósł w ustawowym terminie odwołanie do GIOŚ. Organ, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WIOŚ, stwierdzając, że została ona wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia GIOŚ stwierdził, że przedsiębiorca nieprawidłowo klasyfikował odpady w postaci złomu akumulatorowego pochodzącego od osób fizycznych jako odpady o kodzie 16 06 01*, a nie o kodzie 20 01 33*. Organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), odpady klasyfikuje się według źródła powstania w grupach 01 do 12 lub 17 do 20 przypisując im odpowiedni sześciocyfrowy kod określający rodzaj odpadu. Odpady pochodzące od osób fizycznych klasyfikuje się w grupie odpadów komunalnych, tj. w grupie 20. GIOŚ podniósł, że w związku z powyższym złom akumulatorowy przekazany przez osoby fizyczne należało zaklasyfikować do odpadów o kodzie 20 01 33*. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wprawdzie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154 z późn. zm.) zostały wymienione zarówno odpady o kodzie 16 06 00*, jak i 20 01 33*, jednak zgodnie z § 3 i § 3a tego rozporządzenia odpady te można zbierać w: • placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po których zużyciu powstają odpady określone w załączniku do rozporządzenia; • w punktach serwisowych wykonujących naprawy gwarancyjne i pogwarancyjne sprzętu elektrycznego i elektronicznego; • w placówkach oświatowych, kulturalno-oświatowych, punktach serwisowych sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz w siedzibach urzędów i instytucji (z wyłączeniem baterii i akumulatorów ołowiowych). Organ wyjaśnił, że w jego ocenie przedsiębiorca nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu, w związku z czym powinien on posiadać zezwolenie wydane w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 na zbieranie odpadu o kodzie 20 01 33*. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79, poz. 666, z późn. zm.) GIOŚ zauważył, że wprawdzie ustawodawca w art. 51 ust. 1 upoważnił prowadzącego miejsce odbioru do odbioru zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych jednakże analiza sprawy wskazuje, iż przedsiębiorca nie spełnia warunków definicji miejsca odbioru określonego w art. 6 pkt 9 ustawy o bateriach i akumulatorach. Organ wyjaśnił, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów, na które wymagane jest zezwolenie, w związku z czym przepis art. 51 ust. 1 ustawy o bateriach i akumulatorach nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 2 lutego 2015 r. przedsiębiorca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. przez znaczną przewlekłość postępowania przed organem II instancji, mimo że sprawa nie należała do szczególnie skomplikowanych; 2) dowolne uznanie, że przedsiębiorca, który posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, powinien posiadać zezwolenie na przyjmowanie zużytych baterii i akumulatorów, podczas gdy w świetle rozporządzenia w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, zbieranie tego rodzaju odpadów jest zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia, w związku z czym brak jest podstaw do obciążania dodatkowymi wymogami formalnymi podmiotów profesjonalnie zajmujących się zbieraniem odpadów, w sytuacji, gdy podmioty nieprofesjonalne są zwolnione z tego obowiązku; 3) dowolne uznanie, że baterie i akumulatory stanowią odpad komunalny, podczas gdy w świetle art. 6 pkt 26 ustawy o bateriach i akumulatorach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.) zużyte baterie i akumulatory są odpadami, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zużyte akumulatory powinny być klasyfikowane wg kodu 20, a nie kodu 16; 4) naruszenie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca nie naruszyła warunków posiadanego zezwolenia. W uzasadnieniu złożonej skargi przedsiębiorca podniósł, że rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, określa zwolnienia przedmiotowe, a nie podmiotowe, w związku z czym należy przyjąć, iż zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie zużytych baterii i akumulatorów dotyczy wszystkich podmiotów. Skarżąca zauważyła, że skoro zwolnienie obejmuje podmioty nieprowadzące działalności w zakresie zbiórki odpadów, to tym bardziej dotyczy ono podmiotów, które mają za przedmiot działalności zbieranie odpadów i posiadają zezwolenie na wykonywanie tej działalności. Zdaniem skarżącej przeciwne podejście prowadziłoby do stanu nierówności podmiotów względem prawa. W ocenie przedsiębiorcy zaskarżona decyzja błędnie uznaje, że zużyte baterie i akumulatory stanowią odpad komunalny i powinny one być klasyfikowane do odpadów z grupy 16, a nie odpadów o kodzie 20 01 33*. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie GIOŚ podniósł, że skarżąca zbierała odpady o kodzie 20 01 33*, na które nie miała zezwolenia, gdyż nie zostały one wymienione w punkcie I decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt Dz.U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] grudnia 2014 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja WIOŚ z [...] lipca 2011 r. nie naruszają przepisów prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.), która uchyliła ustawę o odpadach z 2001 r. Jednocześnie w myśl art. 246 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, z zastrzeżeniem art. 237, w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem Sądu posłużenie się przepisami karnymi oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu nie jest możliwe bez posłużenia się przepisami ustawy o odpadach z 2001 r. składającymi się na siatkę pojęciową tej ustawy oraz ustanawiającymi normy, których naruszenie powoduje konieczność nałożenia sankcji określonych w tej ustawie. Tym samym do niniejszej sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o odpadach z 2001 r. w zakresie związanym z przepisami i karami pieniężnymi. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu elementem kluczowym do rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy organ prawidłowo zaklasyfikował odpady w postaci zużytych baterii i akumulatorów przyjmowanych przez skarżącą od osób fizycznych jako odpadów o kodzie 20 01 33* (baterie i akumulatory łącznie z bateriami i akumulatorami wymienionymi w 16 06 01, 16 06 02 lub 16 06 03 oraz niesortowane baterie i akumulatory zawierające baterie), czy też prawidłowo winny one być klasyfikowane tak jak pozostałe baterie przyjmowane od podmiotów gospodarczych w ramach kodu 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe). W tym zakresie wskazać należy, że w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów odpady klasyfikuje się według źródła ich powstawania w grupach 01 do 12 lub 17 do 20, przypisując im odpowiedni kod sześciocyfrowy określający rodzaj odpadu. Zgodnie z załącznikiem do wspomnianego rozporządzenia odpady o kodzie 20 to odpady komunalne. W myśl art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że organ rozpatrując niniejszą sprawę, prawidłowo przyjął, iż odpady akumulatorowe pochodzące od osób fizycznych, co wynika z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, należało klasyfikować jako odpady komunalne pochodzące z gospodarstw domowych. Jednocześnie Sąd z uwagi na przepis art. 246 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach za nietrafny uznaje argument skarżącej wskazujący na uznanie przez ustawodawcę w świetle obowiązującej aktualnie ustawy o odpadach baterii i akumulatorów za odpad, a nie odpad komunalny. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, do oceny rozpatrywanej sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o odpadach z 2001 r. Odnotować w tym miejscu należy, że skarżąca niewątpliwie nie posiada decyzji uprawniającej ją do zbierania tego rodzaju odpadów, gdyż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie dotyczy odpadów oznaczonych kodem 20. Tym samym w ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował przepis art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. W świetle powyższego Sąd stwierdził zatem, że organ nie uznał w sposób dowolny, że baterie i akumulatory stanowią odpad komunalny. Ponadto zdaniem Sądu należy wyjaśnić, że do skarżącej nie ma zastosowania ustawa o bateriach i akumulatorach. Wprawdzie przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy stanowi, że prowadzący miejsce odbioru, niebędący sprzedawcą detalicznym, sprzedawcą hurtowym lub przedsiębiorcą świadczącym usługi w zakresie wymiany zużytych baterii lub zużytych akumulatorów może przyjmować od użytkowników końcowych zużyte baterie przenośne i zużyte akumulatory przenośne, jeżeli ma zawartą umowę ze zbierającym zużyte baterie lub zużyte akumulatory na odbiór zużytych baterii przenośnych lub zużytych akumulatorów przenośnych, to dla zastosowania tego przepisu kluczowe jest ustalenie, czy skarżąca prowadzi miejsce odbioru w rozumieniu przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach. W tym miejscu należy wskazać, że pod pojęciem miejsca odbioru, w myśl art. 6 pkt 9 ustawy o bateriach i akumulatorach, rozumie się wyznaczoną część obiektu budowlanego, którym włada podmiot, którego podstawowa działalność nie polega na gospodarowaniu odpadami, punkt świadczący usługi w zakresie wymiany zużytych baterii lub zużytych akumulatorów lub placówkę handlową prowadzoną przez sprzedawcę detalicznego lub sprzedawcę hurtowego, do których użytkownik końcowy może oddać zużyte baterie przenośne i zużyte akumulatory przenośne. Analiza stanu sprawy wskazuje jasno, że skarżąca jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów nie spełnia żadnej z przesłanek uznania jej i zajmowanych przez nią obiektów za miejsce odbioru. W świetle powyższego skarżąca w ocenie Sądu nie może prowadzić zbiórki zużytych baterii i akumulatorów w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy o bateriach i akumulatorach. Zdaniem składu orzekającego zastosowania do skarżącej nie znajduje również rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności. Wskazać bowiem należy, że § 3 i § 3a tego rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że miejscem gromadzenia odpadów są odpowiednie placówki handlowe, punkty serwisowe oraz placówki oświatowe, do których skarżąca się nie zalicza. Tym samym skarżąca, jako przedsiębiorca prowadzący działalność niewymienioną w przywołanych przepisach, zdaniem Sądu nie mogła skorzystać ze zwolnienia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Odnosząc się z kolei do zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ II instancji, należy wyjaśnić, że skarżąca miała możliwość wniesienia stosownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie należy wskazać, że wniesienie tej skargi w myśl art. 37 § 1 k.p.a. powinno być poprzedzone w realiach niniejszej sprawy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest skierowanego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa – naruszenia terminów załatwiania spraw – a złożona skarga nie wskazuje, że w toku postępowania odwoławczego były składane takie wezwania. Niezależnie od powyższego Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. za uzasadniony z uwagi na prowadzenie postępowania odwoławczego przez okres ponad 3 lat. Niemniej jednak fakt naruszenia przez organ odwoławczy przywołanych przepisów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż jak wskazano to powyżej, przewlekłość postępowania lub bezczynność organu powinna być przedmiotem odrębnej skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.