IV SA/Wa 854/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) Marszalek Województwa [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10, art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a.. uzgodnił – w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projekt decyzji Prezydenta m.W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną i usługami na działkach nr ew. [...] oraz na część działek nr ew. [...] obr. [...] , na działkach nr ew. [...] i części działek nr ew. [...] obr. [...] położonych między ul. [...] a ul. [...] w W. Uzgodnienia dokonano na podstawie Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała Rady W. z [...] września 1992 r.) oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R. (uchwała Rady Dzielnicy [...] z [...] maja 1992 r.) Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Marszalka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]). Pismem z dnia 29 listopada 2010 r., uzupełnionym w dniu J.S.złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podanie o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wniosku podał, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, mimo że należące do niego działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W. znajdują się w sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja. Postanowieniem z [...] września 2011 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2009 r. (nr [...]) Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając istotę sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdziło, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) zostało wydane z naruszeniem prawa, lecz na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. nie może zostać uchylone, gdyż mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. W uzasadnieniu organ podniósł, że pominięcie J.S. w postępowaniu w sprawie uzgodnienia w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projektu decyzji Prezydenta m.W. o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, nie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium podkreśliło, że podstawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowił art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ podkreślił, że uzgodnienia dokonano na podstawie Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego W. (uchwała Rady W. z [...] września 1992 r.) oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R. (uchwała Rady Dzielnicy [...] z [...] maja 1992 r.). z których wynikało, że planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycjami celu publicznego (budową trasy ekspresowej [...], budową ul. [...]). W tej sytuacji posiadanie przez J.S. działek w bliskim sąsiedztwie terenu na którym planowana jest inwestycja nie zmienia – zdaniem Kolegium – oceny, że istnieją podstawy do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe ustalenia prowadzą – zdaniem Kolegium – do wniosku, że mimo obarczenia postanowienia ostatecznego Kolegium z dnia 19 czerwca 2009 r. wadą, nie istnieją podstawy do jego uchylenia. W wyniku wznowionego postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Orzekając ponownie w tej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art.146 § 2 k.p.a., a także naruszenie art.2 Konstytucji RP i art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty. Szczegółowe stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2013 r. pełnomocnik z urzędu radca prawny A.T. Stanowisko w sprawie przedstawił także uczestnik postępowania C. sp. z o.o. w W., wnosząc o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżącego oc cofnięciu skargi, które nie zostało przez niego podpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie wznowienia postępowania. Jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyczyny wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej Iny nie brała udziału w tym postępowaniu. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art.107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz od postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1 i 158 k.p.a. wydaje się postanowienie. W sprawie nie jest sporne, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną i usługami na działkach nr ew. [...] oraz na część działek nr ew. [...] obr. [...] , na działkach nr ew. [...] i części działek nr ew. [...] obr. [...] położonych między ul. [...] a ul. [...] w W. zakończone postanowieniem ostatecznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2009 r. było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przez pozbawienie J.S. prawa do udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postanowienia uzgadniające organów obu instancji (z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r.) nie zostały bowiem doręczone J.S. - właścicielowi działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W., sąsiadującej z nieruchomością gdzie jest planowana inwestycja. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło więc postępowanie w tej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 §1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a", albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a" i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Z przedstawionego unormowania wynika, że po wznowieniu postępowania organ nie może wydać innych decyzji niż określone w art. 151 k.p.a. W zależności natomiast od tego, czy stwierdzi istnienie przyczyn wznowienia czy nie oraz czy stwierdzi występowanie przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 146 k.p.a. zobowiązany jest albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Przepis art. 106 k.p.a. do którego odsyła art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydania rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 k.p.a. wszystkim stronom postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/57). W niniejszej sprawie organy nie doręczając skarżącemu postanowień uzgadniających, wydanych w trybie art. 106, pozbawiły go jego gwarancji procesowych, tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowiło więc określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. Zdaniem Sądu jednak prawidłowe jest ustalenie organu że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść rozstrzygnięcie wyłącznie w swej istocie odpowiadająca dotychczasowemu postanowieniu, co uzasadnianego jego nieuchylanie (art. 146 § 2 k.p.a.). Sąd rozpoznając sprawę kierował się także ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny dotyczącymi praktyki stosowania art. 146 § 2 k.p.a., według których w tym trybie są podstawy do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli okaże się, że posiada wadę procesową (formalną) natomiast jest zgodna z prawem materialnym. Taki stan faktyczno-prawny wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż wada procesowa (brak udziału strony w postępowaniu) nie miała wpływu na prawidłowość (zgodność z prawem) postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie rozstrzygniecie wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadząc postępowanie w sprawie wznowienia w sposób właściwy zastosowało przepisy procedury administracyjnej (choć uzasadnienia rozstrzygnięć są może zbyt lakoniczne), jak również przepisy prawa materialnego. Dlatego też nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia praw materialnego. W ocenie Sądu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo podkreśliło, że wadliwość procesowa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego tj. przepisów normujących postępowanie w sprawach o uzgodnienia projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu ocena ta jest prawidłowa, albowiem oczekiwana przez stronę odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy możliwa byłaby tylko wówczas, gdyby okazało się, że planowana inwestycja koliduje z zamierzeniami (planami samorządowymi), wskazanymi w Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego W. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R. tj. budową trasy ekspresowej [...] oraz budową ul. [...]. Takiej niezgodności jednak orzekające w sprawie organy nie stwierdziły. Dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a