IV SA/Wa 855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 855/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].03.2009 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].10.2008 r., w której z urzędu stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. "w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej kwalifikacji gruntów", dotyczącej działki o nr. ew. [...] z obrębu [...], położonej w W. dzielnica W., przy ul. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] analizując podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. podniósł, iż rażące naruszenie prawa przy jej podjęciu polegało m. in. na połączeniu dwóch postępowań - klasyfikacyjnego i ewidencyjnego. W decyzji Prezydenta W. w pkt. 1 zatwierdzono wyniki kontroli klasyfikacji gruntów poprzez zmianę dotychczasowego konturu klasyfikacyjnego dla przedmiotowej działki z Ls VI na kontur Ls VI i Lz - R VI; w pkt. 2 orzeczono o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki; w pkt. 3 orzeczono o wprowadzeniu wyników kontroli klasyfikacji gruntów do operatu ewidencji gruntów. Nadto w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. nadmieniono, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone jest z urzędu tylko w określonych sytuacjach, podczas gdy w tym postępowaniu klasyfikacyjnym klasyfikator nie stwierdził i nie wykazał, by w uprzednio obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów tkwił istotny błąd, nie dokonał także tego organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów. Oparł się na opinii biegłego do spraw leśnictwa, o czym wzmiankę umieścił w protokole sprawdzenia klasyfikacji. Ostatecznie bez stosownego upoważnienia sporządził wykaz zmian gruntowych, naruszając rażąco rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.). Jak podkreślił Wojewódzki Inspektor, wadliwy operat klasyfikacyjny - wówczas sporządzony - nie zawiera dowodów w postaci protokołu badania profilu glebowego, przeprowadzanego w oparciu o kryteria określone w "tabeli klas gruntów", stanowiącej załącznik do cyt. rozporządzenia. Protokół taki dopiero upoważniałby organ do ustalenia dla danego gruntu określonej klasy gleboznawczej. Tu natomiast brak jest określenia rodzaju, gatunku i typu gleby. Podniósł także, iż od 1983 r., gdy to dla przedmiotowej działki nr [...] stosowną decyzją ustalono gleboznawczą klasyfikację gruntów, nie nastąpiła zmiana użytkowania gruntu, nie było więc podstaw do ponownego przeprowadzenia tej klasyfikacji. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor podniósł, iż już po wydaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. działka ta, położona na obrzeżu dużego kompleksu leśnego Ls VI objęta została planem urządzenia lasu obowiązującym do końca 2014 r., zatwierdzonym przez Wojewodę. Główny Geodeta Kraju rozpoznawszy sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].03.2009 r. stwierdził, iż nie wszystkie uchybienia decyzji Prezydenta podniesione przez organ I instancji stanowiły przesłankę do uznania, iż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów może być bowiem prowadzone w trybie zwykłym albo w trybach nadzwyczajnych, może więc także wnioskować o to strona. Nadto zarówno do prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak i do prowadzenia ewidencji gruntów właściwy jest starosta, o czym stanowią art. 7d oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005, nr 240, poz. 2027 ze zm.). Nieaktualny stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych stanowi zaś podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji. Jednakże, jak podkreślił Główny Geodeta Kraju, odnośnie aktualizacji użytków rolnych lub leśnych zmiana taka jest możliwa tylko z jednoczesnym przeprowadzeniem gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów, która to sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro po wydaniu tej decyzji przedmiotowa działka była objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, to w dacie wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. był to las. Nadto wskazał, iż nie było podstaw do zaliczenia jej użytku gruntowego "Lz - R VI -grunty zadrzewione i zakrzewione na gruncie rolnym kl. VI, co byłoby właściwe, gdyby grunty te znajdowały się w kompleksie gruntów rolnych, a występujące zadrzewienia miały charakter zadrzewień śródpolnych. Nastąpiło zatem rażące naruszenie § 68 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], iż Prezydent W. orzekł w swej decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie dysponując żadną dokumentacją w tym zakresie. Klasyfikator nie prowadził bowiem wówczas w terenie jakichkolwiek czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionego użytku. W ocenie Głównego Geodety Kraju orzekanie o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji na przedmiotowej działce jest nową sprawą, podczas gdy weryfikacja ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogłaby zapaść jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Nadto decyzja Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. nie wywołała, w ocenie organu odwoławczego, nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem nie stanowiła sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Powołując się na analogię do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż właściwym jest aby operat klasyfikacyjny, przed wydaniem decyzji, został skontrolowany pod względem technicznym. Stąd przyjęcie go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. We wniesionej skardze, podobnie jak i uprzednio w odwołaniu pełnomocnik skarżącego odwołał się do zaszłości, które nastąpiły na przedmiotowej nieruchomości w związku z dokonaną zmianą gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wskazał, że wybudowany został, w oparciu o prawomocne decyzje budynek mieszkalny, co pozwalało organom co najwyżej na stwierdzenie, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie, takie działanie organów narusza zasadę stabilności i trwałości stosunków prawnych łączących obywateli oraz państwo, a przez to zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywatela do państwa, czyli art. 6, 7 i 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Niewątpliwie postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów może być prowadzone także na wniosek strony. Jednocześnie zarówno do prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak i do prowadzenia ewidencji gruntów właściwy jest starosta, o czym stanowią art. 7d oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005, nr 240, poz. 2027 ze zm.), a Prezydent W. pełni funkcję starosty. Podstawową jednakże kwestią w niniejszej sprawie jest wynikający z § 68 ust. 2 i 6 w zw. z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zapis, iż odnośnie aktualizacji użytków rolnych lub leśnych zmiana polega na zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wykazanych w tym załączniku, przy czym jest możliwa tylko z jednoczesnym przeprowadzeniem gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów. W ocenie Sądu Prezydent W. orzekł w swej decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie dysponując żadną dokumentacją w tym zakresie. Klasyfikator nie prowadził bowiem w terenie jakichkolwiek czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionego użytku, jak wynika z akt administracyjnych sprawy. Nie określił typów i klas gleby, nie ustalił na gruncie konturów poszczególnych typów gleby oraz konturów klas gleby, nie sporządził także odpowiedniej dokumentacji. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów Gleboznawczej klasyfikacja gruntów, które obowiązuje w zakresie, w jakim nie jest sprzeczne z ustawą z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak stanowi art. 59 tej ustawy, a dotychczas nie zostało zastąpione przez inny akt w tym przedmiocie. W myśl jego § 4 projekt klasyfikacji gruntów opracowuje uprawniony klasyfikator, a jak stanowi ust. 3 § 4 do jego obowiązków należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Następnie klasyfikator sporządza protokół z dokonanych czynności, a wyniki sporządzonej klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. W postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta W.decyzji z dnia [...].10.2004 r. klasyfikator wskazanych obowiązków nie dopełnił. Do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla części działki nr ew. [...] posiłkował się opinią biegłego ds. Leśnictwa, nie przeprowadził natomiast własnych ustaleń w tej mierze, jak nakazują przepisy. Stan ten uwidoczniono na mapie klasyfikacyjnej, a następnie został zamieszczony w wykazie zmian gruntowych. Mając zatem na uwadze fakt, iż klasyfikator nie prowadził w terenie jakichkolwiek czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionego użytku, do czego był zobowiązany wyraźnym przepisem obowiązującego prawa należało uznać, jak trafnie uczyniły to organy obu instancji, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalne było bowiem zatwierdzenie wyników kontroli klasyfikacji gruntów na tej działce prowadzących do zmiany dotychczasowego konturu klasyfikacyjnego, wobec tak poważnego uchybienia proceduralnego. Dodatkowo należy zauważyć, iż zasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zakwalifikowania części przedmiotowej działki jako użytku gruntowego "Lz - R VI - grunty zadrzewione i zakrzewione na gruncie rolnym kl. VI. Grunty te jak wynika z akt sprawy, nie znajdowały się bowiem w kompleksie gruntów rolnych, a występujące zadrzewienia nie miały charakteru zadrzewień śródpolnych, na co wskazują dokumenty zawarte w aktach sprawy. Skoro więc w sposób ewidentny naruszono procedurę prowadzącą do ustalenia odmiennej klasyfikacji przedmiotowego gruntu i klasyfikator nie dopełnił wymogów wynikających z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, uchybienie to winno być potraktowane jako wada kwalifikowana wydanej decyzji, a mianowicie rażące naruszenie prawa. Mimo więc zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 Kpa decyzja ta nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Co za tym idzie również z rażącym naruszeniem prawa orzeczono w tejże decyzji o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki oraz wprowadzono wyniki kontroli klasyfikacji gruntów do operatu ewidencji gruntów. Nie było bowiem podstaw do dokonania tych czynności geodezyjnych, z uwagi na kwalifikowaną wadliwość zatwierdzenia wyników kontroli klasyfikacji gruntów na tej działce, prowadzących do zmiany jej dotychczasowego konturu klasyfikacyjnego. Nie można się także zgodzić z pełnomocnikiem skarżącego, iż w razie uznania, że wada taka zachodzi, istnieją podstawy do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. wydana została z naruszeniem prawa, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, w oparciu o nią wydano bowiem pozwolenie na budowę domu na części tej działki. Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine K.p.a.) oznacza przede wszystkim sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. Należy zatem stwierdzić, że tego rodzaju sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Grunt jako taki nadal istnieje, mało tego już po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...].10.2004 r. przedmiotowa działka została objęta uproszczonym planem urządzenia lasu. Okoliczność ta zdaje się dodatkowo przemawiać za tym, iż w dacie wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2004 r. przedmiotowa działka w całości stanowiła las. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji, jakkolwiek sięgające wstecz, nie będzie miało wpływu na ocenę skuteczności prawnej zrealizowanej zabudowy budynkiem mieszkalnym tej części przedmiotowej działki. W dacie posadowienia go na gruncie zarówno ta decyzja jak i pozostałe, pozwalające inwestorowi na zrealizowanie budynku mieszkalnego na tym terenie pozostawały bowiem w obrocie prawnym, jak chociażby zezwolenie na usunięcie drzew. Jego działania inwestycyjne wówczas prowadzone nie były więc bezprawne i nie stanowiły samowoli budowlanej. Skutkiem stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji może być natomiast niemożność dalszej zabudowy tego obszaru, co wydaje się ze wszech miar uzasadnione skoro z rażącym naruszeniem prawa dokonano jego przekwalifikowania prowadzącego do zmiany dotychczasowego konturu klasyfikacyjnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).