IV SA/Wa 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Starosty G. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] orzeczono o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi [...] Kanału [...], położonych w obrębie [...], gmina G., oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,28 ha, nr [...] o pow. 0,13 ha i nr [...] o pow. 0,04 ha do zasobu Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...]. Decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 10 ust. 1a, art 11 ust. 1 pkt 4 i art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 z p. zm.) oraz załącznika nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( Dz. U. z 2003r. Nr 16 poz. 149). Od decyzji tej wpłynęło odwołanie R. T., który wskazał, że wydane orzeczenie jest wadliwe, narusza konstytucyjne prawo własności oraz przepisy ustawy o Prawie wodnym. W ocenie odwołującego, Starosta bezprawnie pozbawił go własności gruntów. W odwołaniu podkreślono, że przejęte działki nie stanowią kanału [...], lecz rów i jako takie zostały zapisane w księdze wieczystej. Kanał [...] znajduje się w odległości kilku kilometrów od działek, zatem, decyzja o przejęciu gruntów jest bezpodstawna. W prawie nie jest znana instytucja "przejęcia gruntów" lecz ewentualnie przymusowe wywłaszczenie za stosownym odszkodowaniem. Wykonanie decyzji doprowadziłoby do pozbawienia odwołującego jego gruntów i do problemów z uprawa gruntów, a nawet do obniżenia wartości jego nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. W ocenie odwołującego, przedmiotowe działki powinny zostać zachowane jako jego własność. Starosta nie jest uprawniony do samowolnych wpisów w księdze wieczystej. Ewentualne zmiany muszą być poprzedzone postępowaniem sądowym, zakończonym prawomocnym wyrokiem. Ponadto, przedmiotowe nieruchomości przez kilkadziesiąt lat znajdowały się we władaniu Odwołującego i jego poprzedników prawnych. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], którą orzeczono o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi [...] Kanału [...], położonych w obrębie [...], gmina G., oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,28 ha, nr [...] o pow. 0,13 ha i nr [...] o pow. 0,04 ha do zasobu Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( DzU 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne, wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. W świetle art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1 - 3. Przepis art. 11 ust. 2 i 3 ustanawia delegację do wydania rozporządzenia dla Rady Ministrów do: określenia śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną oraz powierzenia marszałkowi województwa wykonywania uprawnień Skarbu Państwa w stosunku do wód innych niż określone w ust. 1 pkt 4. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 14a ust. 1 ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Ust. 2 - Przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( DzU 2005, Nr 130, poz. 1087 ) z dniem wejścia w życie ustawy, stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo wodne. Przejście ww. mienia stwierdza w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało, że działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...] (a więc organu uprawnionego), Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W, Oddział w P. wystąpił do Starosty G. w celu sprostowania praw właścicielskich w stosunku do części wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów pod tymi wodami. Działając na podstawie delegacji wynikającej z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, Rada Ministrów wydała w dniu 17 grudnia 2002 r. rozporządzenie w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( DzU 2003, Nr 16, poz. 149 ). W Załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia określono śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Jeśli chodzi o województwo [...], to pod pozycją nr [...] znajduje się Kanał [...], którego wody wpływają do rzeki [...]. Kolegium stwierdziło, że wody ww. kanału stanowią własność publiczną i są istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Uprawnienia właścicielskie wykonuje wobec tych wód Marszałek Województwa [...]. Sprostowanie praw właścicielskich przybiera - na podstawie przepisów prawa wodnego - formę decyzji potwierdzającej aktualny stan prawny danej wody płynącej, a w tym przypadku cieku naturalnego, jakim jest Kanał [...]. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że wskutek błędu popełnionego w 1981 roku podczas aktualizacji ewidencji gruntów obrębu [...] grunty pod wodami płynącymi Kanału [...] zostały zaliczone do gruntów pod rowami, oznaczone numerami geodezyjnymi i włączone do przyległej nieruchomości rolnej będącej własnością odwołującego. Zaskarżona decyzja organu I instancji znajdowała umocowanie w przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym. Przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa jest zgodne z przepisami prawa. W ustosunkowaniu się do zarzutów wskazanych w odwołaniu stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jeśli chodzi o zarzut Skarżącego, iż to on jest właścicielem spornych nieruchomości, i w związku z tym nie wyraża zgody na ich przejście do zasobu Skarbu Państwa podkreślono, że przejście takie dokonało się z mocy samego prawa, na które nie jest potrzebna zgoda odwołującego. Podkreślono, że wykazanie przedmiotowych gruntów w ewidencji jako rowy było jedynie wynikiem błędu popełnionego w 1981 roku podczas aktualizacji ewidencji, zaś rozstrzygnięcie organu I instancji skorygowało ten nieprawidłowy zapis. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł R. T. W skardze podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. ponieważ organ administracji nie podjął wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Decyzji zarzucono także naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie we właściwy sposób materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł. Skarżący wskazał, że organ nie przedstawił konkretnych dowodów, z których wynika, że przejęte nieruchomości nie stanowiły rowu (tak jak to zapisano w ewidencji gruntów) lecz część Kanału [...]. Skarżący zarzucił także, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów tj. twierdzeń, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły części Kanału [...] lecz były rowami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organ administracji nie wykazał w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe nieruchomości, które stanowiły własność skarżącego istotnie stanowią część Kanału [...] nie są zaś rowami jak to wynika z zapisu w ewidencji gruntów. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzono jedynie, że wykazanie przedmiotowych gruntów w ewidencji jako rowy było wynikiem błędu popełnionego w 1981 roku podczas aktualizacji ewidencji gruntów obrębu [...] ponieważ grunty pod wodami płynącymi Kanału [...] zostały zaliczone do gruntów pod rowami, oznaczone numerami geodezyjnymi i włączone do przyległej nieruchomości rolnej będącej aktualnie własnością odwołującego. Organ nie wskazał dowodów, które potwierdzałyby przedstawiony stan, zaś skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że twierdzenie organów administracji nie jest zgodne z prawdą. W takiej sytuacji organ powinien przedstawić konkretne dowody na potwierdzenie wskazanej okoliczności, która ma w sprawie podstawowe znaczenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak konkretnego wyjaśnienia tej kwestii. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. W zaskarżonej decyzji jednak uzasadnienie organu odnośnie zasadniczej kwestii tj. położenia gruntu pod wodami Kanału [...] nie zostało dokonane w sposób niewątpliwy. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że grunty te w 1981 roku podczas aktualizacji ewidencji gruntów obrębu [...] błędnie zaliczono do gruntów pod rowami. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy błąd ten został skorygowany przez uprawniony organ, tak aby ewidencja gruntów zawierała prawdziwe dane. Należy podkreślić, że uzasadnienie rozstrzygnięcia winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub ustosunkuje się do nich lakonicznie. Obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich istotnych kwestii, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W ponownym postępowaniu organy administracji muszą jednoznacznie wyjaśnić, na jakiej podstawie ustaliły, że istniejący w ewidencji gruntów zapis odnośnie przedmiotowych gruntów (określający je jako rowy) jest wynikiem błędu zaś stan faktyczny uzasadnia ich przejęcie jako gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi Kanału [...]. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.