IV SA/Wa 858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art 17 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej jako ustawa/u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. ustalającą D.W. i W.W. (dalej jako skarżący) opłatę w kwocie 18.322,91 zł jako 1386/5187 części opłaty w wysokości 68.572,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położonej w obrębie [...] miasta O., w związku z uchwaleniem uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O.(2) i zbyciem tej działki w terminie 5 lat od uchwalenia wymienionego planu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił skarżącym opłatę w wysokości 18.571,95 zł, następnie na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową składnika gruntowego nieruchomości gruntowej w celu ustalenia opłaty jednorazowej. W wyniku tego został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J.K. ([...] maja 2013r.). W oparciu o powyższy operat wydana została decyzja Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. ustalająca D.W. i W.W. opłatę w kwocie 18.322,91 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na następujące kwestie. Przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] o powierzchni 5187 m kw. Sprzedaż tej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2008r. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994r. obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003r., działka ew. nr obecnie [...] położona była na terenie o symbolu A2R o przeznaczeniu: strefa rolno – osadnicza. Natomiast od dnia [...] stycznia 2004r. do czasu uchwalenia nowego planu miejscowego działka nie była objęta żadnym planem. W uprzednio obowiązującym planie wymieniona działka nie otrzymała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. z częścią wsi O.(2), zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] września 2006r. określa, że działka nr ew. [...] położona jest na terenie o symbolu 1MW: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sporna nieruchomość powstała z połączenia kilku działek, które w dacie wejścia w życie planu miejscowego stanowiły część dawnych działek, co wynika z decyzji Burmistrza Gminy O. nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Organ dokonał oceny operatu sporządzonego przez J.K. i stwierdził, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomościami, dla których brak było ustaleń planu miejscowego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z 2006r., których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008r. Transakcje pochodziły z miejscowości M. i J. Do porównań zostały wybrane transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomość jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Inne cechy nieruchomości niż wymienione w przepisie, w tym powierzchnia, mogą determinować podobieństwo o ile rzeczoznawca uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcji. Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzanego operatu. Jeśli jednak te różnice zostaną wychwycone, a następnie wartość nieruchomości zostanie określona w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach – nie ma podstaw do kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego. Przy szacowaniu nieruchomości po uchwaleniu planu zastosowano również podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Po przeanalizowaniu tej części operatu Kolegium nie stwierdziło żadnych błędów, które wpływałyby na wynik wyceny. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło: - wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu oszacowano na dzień [...] lipca 2008r. Stąd do porównań w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tę datę, przy czym (co wynika z operatu) koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na wymienioną datę określonym trendem czasowym, - co do doboru transakcji nieruchomościami z innych miejscowości to trafność tego wyboru mogłaby zostać zakwestionowana przez inną kontrwycenę, ponadto rzeczoznawca na str. 9 wyjaśnił z jakiego powodu zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości, - odnośnie do zarzutu wydania decyzji z uchybieniem 5-letniego terminu organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego wszczęcie postępowania dotyczącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (a nie wydanie decyzji) powinno nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. W skardze na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2014r. skarżący zarzucili, że w toku postępowania doszło do obrazy przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwyżka cen, która w pewnym czasie w istocie miała miejsce, jest wystarczająca do obciążenia sprzedających dodatkową opłatą gdy tymczasem powszechnie przyjęta linia orzecznictwa wskazuje, iż zwyżka musi być wyłącznie konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu, a to w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione. Podnieśli, że wzrost cen był wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie, co wynika z obu decyzji, nie ma transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie tak w O., jak i całej Polsce spadły. Według nich wskazanie w opinii, iż zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu nie jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wskazać, co w opinii nie nastąpiło. Nadto zarzucili, że przy sporządzaniu operatu doszło do błędów metodologicznych, a rzeczoznawca nie wdrożył zasad, jakimi winien się kierować na tym etapie postępowania. Zgłosili także zarzut przedawnienia wskazując, że wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że sama zwyżka cen nie jest wystarczająca do nałożenia opłaty. Wymagane jest wykazanie, że zwyżka wartości nieruchomości powiązana jest z uchwaleniem planu. Dalej podnieśli, że nie widzieli konieczności odnoszenia się do operatu szacunkowego J.K. bowiem uczynili to poprzednio wnosząc odwołanie , a potem skargę do WSA w Warszawie. Podkreślili, że jeśli na danym terenie nie ma transakcji lub są w znikomej ilości to tym samym nie można twierdzić, że doszło do podwyższenia wartości nieruchomości w rozumieniu kompleksowym. W kwestii zarzutu przedawnienia to wskazali, że pierwszy etap postępowania zakończył się wyrokiem WSA z dnia 28 czerwca 2011r. Obecnie natomiast prowadzone postępowanie rozpoczęło się po upływie 5 lat od daty uchwalenia planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. ustalającą dla skarżących opłatę w kwocie 18.322,91 zł jako 1386/5187 części opłaty w wysokości 68.572,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...]. położonej w obrębie [...] miasta O., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O.(2). Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle tego przepisu na organ wykonawczy gminy został nałożony obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji łącznego spełnienia trzech przesłanek. Pierwsza – to uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Druga, to wzrost wartości nieruchomości, co ma być wynikiem wyłącznie uchwalenia (zmiany) planu. Wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty (vide wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1686/11). Ostatnią wreszcie przesłanką ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakt zbycia nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wszystkie konieczne warunki do wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały spełnione. W szczególności nastąpił wskutek uchwalenia planu miejscowego wzrost tej wartości, o czym szerzej w dalszej części rozważań. Oparcie się na opinii rzeczoznawcy nie oznacza związania organu administracji treścią tego dokumentu. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie organów jak każdy inny dowód przeprowadzany w toku postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 80 k.p.a., którego zastosowanie w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej nie zostało uchylone (vide wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09). Równocześnie stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. I owo kryterium wiadomości specjalnych stanowi wskazówkę przy zastosowaniu art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518) – dalej u.g.n. Mianowicie Sąd - w ślad za poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OSK 1087/09) twierdzi, że ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, w tym wypadku z zakresu wyceny nieruchomości. Jeśli natomiast chodzi o wadliwości tego opracowania, których sprawdzenie wymaga jedynie znajomości właściwych przepisów prawa, tudzież ich wykładni, bez konieczności posiadania wiedzy specjalnej - to powinny one zostać ocenione przez organ (vide także wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11). W rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym przez J.K. – był to drugi z kolei operat szacunkowy sporządzony dla spornej nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało oceny tego dokumentu w oparciu o zasady regulujące postępowanie wyjaśniające. W szczególności przeanalizowało konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski, w ramach własnych kompetencji, bez konieczności posiadania specjalistycznej wiedzy, która z istoty przypisana jest rzeczoznawcy. Przyjęło za racjonalne wyjaśnienia operatu z jakiego powodu do analizy przyjęto nieruchomości położone w innych miejscowościach. Dokonało oceny okresu, z jakiego przyjęto do wyceny transakcje nieruchomościami podobnymi, w szczególności potwierdziło, że nieruchomości przyjęte do analizy według stanu przed uchwaleniem planu położone były tam gdzie nie obowiązywał plan miejscowy i stanowiły grunty niezabudowane. Przy czym Sąd dodatkowo podnosi, że operat przyjął korzystniejszy dla skarżących wariant stanu zagospodarowania nieruchomości przed uchwaleniem planu (str. 10 operatu). Mianowicie wobec wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 2003r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994r. dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto stan gruntu zgodny z faktycznym sposobem wykorzystania. Ten stan jednak opisano - nie jak było w dotychczasowym planie jako teren rolno-osadniczy - lecz w związku z procedurą planistyczną odnosząca się do tego terenu przyjęto korzystniejszy wariant, mianowicie grunt pod działania inwestycyjne. W ten sposób wartość przyjętych do analizy nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2006r. wedle założeń operatu była wyższa niż byłby to teren typowo rolny. Organ także wyjaśnił (str. 5), że trafnie operat zakwalifikował nieruchomości objęte przyjętymi do oceny transakcjami jako nieruchomości podobne w stosunku do wycenianego gruntu. Otóż zwrócono uwagę, że art. 4 pkt 16 u.g.n. określa te cechy, których wystąpienie powoduje, że nieruchomości uznaje się za najbardziej zbliżone do wycenianego gruntu. Przepis ustawy nie wymienia w tym zakresie powierzchni działki jako uwarunkowania decydującego o podobieństwie. Jednocześnie orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że w pewnych sytuacjach powierzchnia działki stanowi cechę wpływającą na wartość działki. Kolegium zasadnie jednak wyjaśniło, że cecha jaką jest powierzchnia może determinować podobieństwo, o ile rzeczoznawca uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. W omawianym operacie w istocie nie wyszczególniono powierzchni działek, których transakcje przyjęto przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Strona jednak w toku postępowania administracyjnego nie podnosiła zarzutu, że przyjęte do porównania działki nie cechuje podobieństwo ze względu na zróżnicowanie powierzchnią. Stąd organ nie dokonał szerszego omówienia problemu, czy przyjęte do porównania działki spełniają kryterium podobieństwa w kontekście tej cechy. Skoro natomiast ustawa nie wymienia powierzchni działki jako elementu podobieństwa, organ z urzędu nie miał obowiązku analizować tej kwestii. Na marginesie - również na etapie skargi do sądu nie został sformułowany tej treści zarzut. Skarga wywodzi, że nie zostało wykazane, aby wzrost cen był wynikiem nie ogólnego trendu wzrostowego, lecz wyłącznie skutkiem uchwalenia planu miejscowego. Nie sposób zgodzić się z powyższym argumentem bowiem we wnioskach końcowych operatu (str. 15) rzeczoznawca stwierdził, że uwzględnił wyłącznie aspekt wzrostu nieruchomości jakim jest wejście w życie nowego planu miejscowego. Inne okoliczności natomiast nie zostały wzięte pod uwagę. Wobec takiego stanowiska nie jest zrozumiały zarzut na czym miałoby polegać owo wykazanie, którego domagają się skarżący. Nie przedłożyli oni żadnego konkretnego argumentu, dowodu, który miałby kwestionować przyjęty za podstawę orzekania dokument. Nie jest także zrozumiałe stwierdzenie skargi, że już poprzednio odnosili się do tego dokumentu odwołując się do SKO i sądu administracyjnego. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że odwołanie ich zostało uwzględnione przez Kolegium, które decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchyliło w całości pierwszą decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010r. Nie była także składana w niniejszym postępowaniu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Faktem jest natomiast, że w analogicznej sprawie został wydany wyrok z dnia 28 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/ Wa 701/11), który jednak nie odnosi bezpośrednich skutków w obecnie rozpatrywanym postępowaniu. W kwestii przedawnienia Sąd w pełni akceptuje pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji. Data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości ([...] czerwca 2010r.) przerywa bieg terminu 5 letniego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy. Skarga wywodzi, że termin 5 lat rozpoczął swój bieg na nowo wobec wydania wyroku przez WSA w Warszawie w dniu 28 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/ Wa 701/11). Tymczasem, co zostało ustalone na etapie postępowania sądowego, wskazywany wyrok został wydany w innej sprawie. Ponadto fakt wydania wyroku przez sąd administracyjny nie powoduje, że termin 5 lat biegnie na nowo. W konsekwencji skład orzekający uznał, iż zostały spełnione przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji logicznie i wyczerpująco wyjaśnia przesłanki nałożenia takiej opłaty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie .