IV SA/Wa 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że parcele katastralne w nieruchomościach ziemskich M. i D. oraz nieruchomość zabudowana gorzelnią w majątku ziemskim U. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako parcele katastralne w nieruchomościach ziemskich M. i D. oraz nieruchomość zabudowana gorzelnią w majątku ziemskim U. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie. Minister rozpatrując odwołanie A. S. od przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Na mocy dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248) sprawy administracji reform rolnych włączone zostały do zakresu działania wojewodów i starostów, a urzędy ziemskie zostały zespolone z organami administracji ogólnej (art. 1 w związku z art. 2). Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich przekazane zostały wojewodom (art. 3 lit. a). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister dokonał przeglądu stanowisk Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat wykładni oraz mocy obowiązującej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister powołał się ostatecznie, tak jak organ pierwszej instancji, na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., wydane w sprawie P 107/08. Przedmiotowym postanowieniem Trybunał po rozpoznaniu pytania prawnego, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w.1958 r. uporządkowana została sytuacja prawna licznych nieruchomości rolnych, które nie podpadały pod działanie przepisów o reformie rolnej, a mimo to zostały przejęte na te cele na rzecz Państwa bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) nieruchomości rolne oraz leśne objęte we władanie Państwa do momentu wejścia w życie tej ustawy przechodziły na własność Państwa bez względu na ich obszar. Na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. doszło zatem do przejścia z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Ustawa z 1958 r. regulowała bowiem na nowo administracyjny tryb orzekania o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał bowiem w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku za zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Nie może on zatem służyć, jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Konkludując Minister stwierdził, że wszczęte postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 190 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że zarówno sądy, jak i organy administracji zobowiązane są do ich respektowania, jako elementów kształtujących stan prawny. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r. zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie postępowania przed organem pierwszej instancji za bezprzedmiotowe i utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, w okolicznościach braku przesłanek do jego umorzenia; art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego; art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu, wskutek umorzenia postępowania administracyjnego, - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez błędną wykładnię i ustalenie na jego podstawie, w ślad za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym utrata mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia wykonawczego; art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 188 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca sygn. akt P 107/08 ma moc powszechnie obowiązującą w zakresie objętym uzasadnieniem ww. postanowienia, jak również w zakresie dokonanej interpretacji stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w: Adamiak, Borkowki, KPA Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Jak wynika z uzasadnienia zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r., organy stojąc na takim stanowisku powołały się w pełnym zakresie na argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było umarzenie przez organy administracji postępowania w sprawie stwierdzenia, że parcele katastralne w nieruchomościach ziemskich M. i D. oraz nieruchomość zabudowana gorzelnią w majątku ziemskim U. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tylko w oparciu o argumentację, zawartą w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organy rozpoznające ponownie sprawę będzie zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o ustalenie, czy parcele katastralne w nieruchomościach ziemskich M. i D. oraz nieruchomość zabudowana gorzelnią w majątku ziemskim U. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.