IV SA/Wa 86/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej -oddala skargę- Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r., w sprawie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 3 lipca 2014 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu marki [...] o nr rej. [...] należącego do-przewoźnika [...]", wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym ustalono, że podróżującym tymże autokarem obywatel [...], R. M., ur. [...] stycznia 1970 r. legitymujący się paszportem seria i nr [...] wydanym przez władze [...] w dniu 13 września 2007 r. ważnym do dnia 13 września 2017 r., nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Wobec faktu przywiezienia przez przewoźnika: [...] do granicy cudzoziemca nieposiadającego zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, o której mowa w art. 462 ust 1, 2, 4, 5 ustawy o cudzoziemcach, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na w/w karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosiło 12.562,20 PLN. Od ww. Decyzji odwołanie złożył przewoźnik [...]. Komendant Główny Straży Granicznej rozpatrując odwołanie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Przepis o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Organ wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż obywatel [...], R. M. był pasażerem autokaru relacji [...] należącym do przewoźnika: [...], wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym. W trakcie odprawy granicznej funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w [...] stwierdzili, że cudzoziemiec nie posiada w swoim paszporcie wizy, która uprawniałaby go do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 3 lipca 2014 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w powyższym terminie. Cudzoziemiec do protokołu przesłuchania w dniu [...] lipca 2014 r. zeznał, iż jedzie do Polski w sprawach biznesowych jako, że jest współwłaścicielem firmy R. w R. Oświadczył, że nie ma ważnej wizy, jego wiza skończyła się 5 maja 2014 r. Do autobusy firmy F. relacji [...], wsiadł we [...]. Kierowca nie pytał i nie sprawdzał mu paszportu. W tym samym dniu przeprowadzono również dowód z przesłuchania w charakterze świadka M. Z. - kierowcy autobusu, którym podróżował cudzoziemiec, a zarazem pracownika firmy F. Świadek podczas przesłuchania zeznał; "jestem kierowcą zawodowym autobusu marki [...] nr rej. [...]. Jeżdżę tym autobusem na trasie «[...]»". Ponadto oświadczył, iż wie że jest obowiązany do podjęcia działań dla upewnienia się, że cudzoziemiec, który zamierza wjechać na terytorium Polski posiada ważny dokument podróży, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Na pytanie czy R. M. odmówił okazania dokumentów odpowiedział: "nie odmówił. Spytałem czy ma paszport. On mi go pokazał, ale nie sprawdzałem jego wizy". Zapytany, czy był przeszkolony na okoliczność sprawdzania dokumentów wjazdowych, oświadczył: "nie uczestniczyłem w takim szkoleniu. Może kiedyś było prowadzone ale ja o tym nie wiem ". Organ powołując się na art. 459 ustawy o cudzoziemcach wskazał, że skoro z mocy ustawy na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców, to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Skutki ich niedopełnienia ustawa określa w art. 462 ustawy o cudzoziemcach. Zakres obowiązków przewoźnika został przez ustawodawcę sprecyzowany do kontroli posiadania odpowiednich, pozwalających na wjazd dokumentów. Czynnością, która umożliwia stwierdzenie - jak w rozpatrywanej sprawie - jaki jest okres ważności wizy, a tym samym, czy uprawnia ona cudzoziemca do wjazdu i pobytu na terytorium RP, jest wgląd w naklejkę wizową. Zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli, wynikającego z art. 459 ust. 1 przywołanej ustawy. W oparciu o ustalony stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził, że R. M. nie spełniał warunków wjazdu na terytorium Polski, a także do strefy Schengen, określonych wart. 23 ustawy o cudzoziemcach i art. 5 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen. W przypadku zachowania przez przewoźnika należytej staranności, odnotowałby on fakt braku dokumentów uprawniających ww. do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 459 i art. 462 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną jego wykładnię w części dotyczącej określenia "ruch przygraniczny", a tym samym błędne i niekorzystne zinterpretowanie ww. przepisów na niekorzyść skarżącego. Wobec powyższego zarzutu, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy zaś interpretacja przepisów prawa materialnego i sposób zastosowania tych przepisów nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organami administracji wynika bezspornie, że przewoźnik [...] w dniu 3 lipca 2014 r. przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autokarem marki [...] o nr rej. [...] relacji [...] obywatela [...] R. M., który nie posiadał ważnego tytułu pobytowego uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W wyniku przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w [...] kontroli pasażerów wskazanego autokaru stwierdzono, że R. M., w dniu podróży, tj. 3 lipca 2014 r., nie posiadał wymaganej wizy, ani też innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej, organy wykazały, że przewoźnik [...] nie wywiązał się z tego obowiązku, skoro autokar przewoźnika w dniu 3 lipca 2014 r. przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca, który nie posiadał wymaganej wizy, ani też innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, co stwierdzili funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w [...] podczas dokonanej kontroli. Przy czym do skarżącego nie ma zastosowania odstępstwo od obowiązku nałożenia kary administracyjnej w oparciu o art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organy wykazały, że kierowca autokaru marki [...] o nr rej. [...] relacji [...], będący pracownikiem firmy przewozowej [...] nie sprawdził czy cudzoziemiec posiada ważną wizę. Postępowanie takie świadczy o niedołożeniu należytej staranności przy wykonywaniu nałożonych na niego obowiązków. W tej sytuacji nałożenie kary administracyjnej na przewoźnika było całkowicie uzasadnione. Odstępstwo od obowiązku nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie dotyczy ruchu przygranicznego. Ustawa o cudzoziemcach w art. 3 pkt 7 definiuje pojęcie małego ruchu granicznego jako - wjazd cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do których stosuje się rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen (Dz. Urz. UE L 405 z 30.12.2006, str. 1, z późn. zm.), i ich pobyt na tym terytorium. Sięgając z kolei do ww. rozporządzenia należy stwierdzić, iż wynika z niego, że zasady małego ruchu granicznego stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów regulujących kontrolę graniczną osób przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich Unii Europejskiej, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającym wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Wspólnota powinna ustanowić kryteria i warunki, które mają zostać spełnione przy wprowadzaniu ułatwień dla mieszkańców strefy przygranicznej przy przekraczaniu zewnętrznej granicy lądowej w ramach zasad małego ruchu granicznego. Takie kryteria i warunki powinny zapewnić równowagę pomiędzy ułatwianiem przekraczania granicy mieszkańcom strefy przygranicznej działającym w dobrej wierze, mającym uzasadnione powody do częstego przekraczania zewnętrznej granicy lądowej, z jednej strony, a potrzebą zapobiegania nielegalnej imigracji oraz potencjalnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa, jakie stanowi działalność przestępcza, z drugiej strony. Ogólną zasadą powinno być wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wyłącznie osobom legalnie zamieszkującym strefę przygraniczną przez co najmniej rok. Zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego powinno być wydawane mieszkańcom strefy przygranicznej niezależnie od tego, czy podlegają oni obowiązkowi wizowemu zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. W rezultacie niniejsze rozporządzenie powinno być interpretowane w związku z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1932/2006 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 539/2001 mającym na celu zwolnienie z obowiązku wizowego mieszkańców strefy przygranicznej, korzystających z zasad małego ruchu granicznego ustanowionych niniejszym rozporządzeniem. Z tego względu niniejsze rozporządzenie może wejść w życie tylko łącznie z tym rozporządzeniem zmieniającym. Jak wynika z art. 1 ww. rozporządzenia ustanawia ono zasady małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach państw członkowskich oraz wprowadza w tym celu zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Jednocześnie upoważnia ono państwa członkowskie do zawierania lub utrzymywania w mocy umów dwustronnych z sąsiadującymi państwami trzecimi w celu wdrożenia zasad małego ruchu granicznego ustanowionych niniejszym rozporządzeniem. Art. 3 pkt 3 rozporządzenia definiuje "mały ruch graniczny" jako regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez osoby zamieszkujące strefę przygraniczną w celu pobytu w strefie przygranicznej, na przykład ze względów społecznych, kulturalnych lub uzasadnionych powodów ekonomicznych lub ze względów rodzinnych, przez okres nieprzekraczający limitów czasu ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. W celu wdrożenia zasad małego ruchu granicznego zawartych w rozporządzeniu, art. 13 upoważnia państwa członkowskie do zawierania umów dwustronnych z sąsiadującymi państwami trzecimi zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. W dniu 28 marca 2008 r. w Kijowie została podpisana umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego. Natomiast w dniu 22 grudnia 2008 r. został podpisany w Warszawie protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku (Dz. U z 2009 r., nr 103, poz. 858). Umowa ta określa zasady małego ruchu granicznego pomiędzy Państwami Umawiających się Stron. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) i b) na potrzeby niniejszej Umowy przyjmuje się następujące definicje: a) mały ruch graniczny - regularne przekraczanie wspólnej granicy Państw Umawiających się Stron przez mieszkańców strefy przygranicznej Państwa jednej Umawiającej się Strony w celu przebywania w strefie przygranicznej Państwa drugiej Umawiającej się Strony ze względów społecznych, kulturalnych lub rodzinnych oraz z uzasadnionych powodów ekonomicznych, które według przepisów wewnętrznych Państwa drugiej Umawiającej się Strony nie są uznawane za działalność zarobkową, przez okres nieprzekraczający limitów czasu ustanowionych w niniejszej Umowie, b) strefa przygraniczna - obszar jednostek podziału administracyjnego Państw Umawiających się Stron, wymienionych w Załączniku nr 1 do niniejszej Umowy, sięgający nie dalej niż 30 kilometrów od wspólnej granicy; jeśli część takiej jednostki podziału administracyjnego jest położona w odległości między 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo tego za część strefy przygranicznej, Z powyższego wynika, że ruch przygraniczny, o którym mowa w art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, to mały ruch graniczny odbywający się w strefie przygranicznej i dotyczy mieszkańców strefy przygranicznej. O ile P., jak wynika z załącznika Nr 1 do Umowy znajduje się w strefie przygranicznej, o tyle [...] nie znalazł się w wykazie jednostek podziału administracyjnego znajdujących się w strefie przygranicznej. Dlatego też, wbrew zarzutowi skargi, odstępstwo z art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach dotyczące ruchu przygranicznego nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.