IV SA/Wa 863/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia B.T., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb K., gmina M., na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz w obszarze Natura 2000 Puszcza [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano dotychczasowy tok postępowania i wskazano, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] dla którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Woj. W. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...] " ([...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr [...], poz. [...], ze zm.). Projektowana inwestycja powinna być zatem rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych rozporządzeniem Wojewody W. oraz pod kątem wpływu na obszary Natura 2000 zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przedmiotowa nieruchomość jak i przyległe tereny stanowią pastwiska. Inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowana jest na działce, która od południa graniczy z drogą (działka nr [...]), od zachodu z niezabudowaną działką nr [...] natomiast od północy z niezainwestowanymi nieruchomościami o nr [...] i [...]. Jedyną zabudowaną nieruchomością jest działka nr [...]. W północno-zachodniej i zachodniej części działki znajduje się skarpa o spadku około 2 m, natomiast na ortofotomapach dostępnych stronie www.geoportal.gov.pl, dodatkowo przy tej skarpie widoczne są zadrzewienia. W odległości około 25 m od granicy wnioskowanej działki znajduje się Jezioro [...], w stosunku do którego obowiązuje zakaz zawarty w § ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody W., w którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wnioskowana inwestycja planowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora dlatego kluczowe jest ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od wskazanego zakazu zawartych w §[...] ust. [...] pkt [...] powołanego rozporządzenia Wojewody W. Nr [...]. Wnioskowana inwestycja, dom jednorodzinny, nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie jest również siedliskiem rolniczym. Ponadto na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Zakaz zabudowy nie dotyczy zaś "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin". Inwestycja może być zatem dopuszczona do realizacji w odległości 100 metrów od jeziora, jeżeli działka na której ma być ona realizowana znajduje się w zwartej zabudowie wsi K. oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przedmiotowy obszar oznaczony jest jako zwarta zabudowa. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r.) nie ma jednak informacji aby teren na którym znajduje się przedmiotowa działka, należał do zwartej zabudowy wsi K.. Z informacji zawartych w powołanym Studium wynika natomiast, że działka położona jest w strefie I "[...] " w obszarze 1C ochronnym z funkcją rolniczo usługową, podporządkowany wymogom ochrony. Wymienione w przedmiotowym Studium określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy. Nie ma także informacji aby na danym terenie miała się rozwijać zabudowa. Ponadto, z mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na przedmiotowym terenie nie występuje żadna zabudowa. Jedyną działką zabudowaną jest nieruchomość o nr [...],nie można jednak twierdzić, że pojedynczy dom stanowi zwartą zabudowę. Poza tym, zakaz zabudowy nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Pojęcie działek przyległych do działki której dotyczy uzgodnienie jest pojęciem węższym od pojęcia działki sąsiedniej, które wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki przyległe to działki sąsiadujące bezpośrednio. W przedmiotowej sprawie za działki przyległe należy uznać nieruchomości o nr ew. [...] - niezabudowana, nr [...] - niezabudowana, nr [...] -niezabudowana, nr [...] - zabudowana oraz droga. Poza zabudową siedliskową (działka nr [...] ), przyległe działki stanowią niezabudowane nieruchomości w związku z czym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami powołanego wyżej odstępstwa. Ponadto, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy, przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. B.T. zarzuciła naruszenie: - art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z §[...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , poprzez błędne przyjęcie, iż cytowane przepisy wyłączają możliwość zlokalizowania planowanej inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie, iż działka sąsiednia o której mowa w przywołanym przepisie oznacza działkę przyległą, czyli działkę sąsiadującą bezpośrednio, w sytuacji gdy zasada dobrego sąsiedztwa nie odnosi się bezwzględnie, jedynie do działek przyległych, ale sąsiednich w rozumieniu szerokim i dostępnych z tej samej drogi publicznej, - art. 7 kpa poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego co doprowadziło nieuprawnionego przyjęcia, iż planowana lokalizacja nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy i będzie stanowiła uzupełnienia już istniejącej zabudowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że twierdzenia o niemożliwości zastosowania §[...] ust. [...] rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zostały poparte materiałem dowodowym, ani wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy. Z §[...] ust. [...] powołanego rozporządzenia jasno wynika, iż zakaz o którym mowa w ust. [...] pkt [...] nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odniesienie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w powołanym przepisie rozporządzenia odnosi się jedynie do granic obszarów zabudowy. Nie oznacza to, że przepis ten obliguje do zastosowania ustaleń dotyczących uwarunkowań określonych w danym studium odnośnie istniejącego zagospodarowania terenu. Diagnoza zagospodarowania terenu określona w części dotyczącej uwarunkowań w studium nie może przesądzać w sposób niebudzący wątpliwości o precyzyjnym położeniu i zagospodarowaniu danej działki i działek sąsiednich, gdyż nie jest to rolą studium. Fakt, że studium nie zawiera określenia, że działka położona w strefie oznaczonej symbolem 1C nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy, nie oznacza, że takiej zabudowy na tym terenie nie ma. Część studium dotycząca uwarunkowań określa w sposób ogólny dotychczasowy stan zagospodarowania danego obszaru, natomiast powołane studium nie zawiera w ogóle definicji zwartej zabudowy i nie diagnozuje terenów pod tym kątem, tylko pod kątem istniejącej struktury funkcjonalnej, aby w efekcie ustalić kierunki rozwoju dla danego obszaru. W przedmiotowej sprawie konieczne było, co nie zostało uczynione, dokonanie rzetelnej i wnikliwej analizy usytuowania przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa szeregu obiektów budowlanych umożliwiająca zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2012 r. skarżąca wskazała wybrane fragmenty orzeczeń sądowych mające uzasadniać zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość położona jest w obszarze objętym powołanym wyżej rozporządzeniem Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i jednocześnie w odległości mniejszej, niż 100 metrów od linii brzegu Jeziora [...], dlatego wobec nieruchomości tej należało rozważyć zastosowanie zakazu zabudowy wynikającego z §[...] ust. 1[...] pkt [...] powołanego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ orzekający przyjął, że zakaz ten nie został wyłączony wobec nieruchomości skarżącej przepisem §[...] ust. [...] pkt [...] powołanego rozporządzenia, ponieważ nieruchomość ta nie spełnia warunków określonym w tym przepisie. Zgodnie ze wskazanym §[...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r., zakaz, o którym mowa w ust. [...] pkt [...] nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, co zostało udokumentowane znajdującymi się w aktach sprawy stosownymi mapami i zdjęciami, że w otoczeniu nieruchomości skarżącej brak jest jakiejkolwiek zabudowy, poza budynkiem mieszkalnym i gospodarczym znajdującym się na działce nr [...] jako zabudowa siedliskowa, które to budynki w oczywisty sposób nie stanowią zwartej zabudowy w rozumieniu powołanego §[...] ust. [...] pkt [...]. Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. wskazano, że obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, oznaczony jest jako teren ochronny z funkcją rolniczo usługową, podporządkowany wymogom ochrony, co nie jest tożsame z pojęciem zwartej zabudowy wsi użytym w powołanym §[...] ust. [...] pkt [...]. Prawidłowo również organ orzekający przyjął, że zamierzona przez skarżącą zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu powołanego §[...] ust. [...] pkt [...], skoro brak zabudowy na działkach przyległych, poza jedną tylko działką gruntu, wyklucza wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w §[...] ust. [...] pkt [...]. O ile bowiem budynek mieszkalny znajdujący się na jednej z przyległych działek gruntu (nr [...]) mógłby stanowić taki wyznacznik dla linii zabudowy, o tyle projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, lecz jej dalszy rozwój w kierunku terenów niezabudowanych, na co wskazał organ orzekający w zaskarżonym postanowieniu, i co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy materiale faktograficznym. Wbrew twierdzeniom skargi, jakkolwiek ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowią podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w myśl §[...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowią kryterium oceny wyłączenia zakazu zabudowy na terenie nieruchomości skarżącej, dlatego prawidłowo organ drugiej instancji rozważał wobec tej nieruchomości treści wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. Zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z §[...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest zasadny, ponieważ wbrew uzasadnieniu tego zarzutu, organy orzekające w wystarczający sposób wykazały brak zaistnienia okoliczności wyłączających zakaz zabudowy na nieruchomości skarżącej wynikający z powołanego §[...] ust. [...] pkt [...]. Przy ocenie dopuszczalności wyłączenia wskazanego powyżej zakazu zabudowy – wbrew zarzutom skargi - przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają znaczenia. Przepis ten wyznacza bowiem kryteria dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, natomiast kryterium opiniowania projektu decyzji w tym zakresie przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska określa m.in. rozporządzenie Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w którym użyto odmiennego od art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia "działek przyległych". Pojęcie "działka przyległa" nie jest tożsama z pojęciem "działka sąsiednia", skoro znaczenie słowa "przylegać" nie obejmuje takich działek, które nie mają wspólnych punktów granicznych. Za działki przyległe należy bowiem przyjąć jedynie działki gruntu mające wspólne punkty graniczne. W konsekwencji powyższego, ustalenia i oceny organu orzekającego spełniają wymagania art. 7 kpa, dlatego także zarzut skargi naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.