IV SA/Wa 865/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej jako: "organ administracji" lub "MRiRW") będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015r. nr [...] na podstawie której stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1998r. znak: [...] w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,6115 ha położonego w T. gm. D., wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie MRiRW nie stwierdził nieważności ww. decyzji w tej części ze względu na znaczny upływ czasu. Uzasadniając powyższą decyzję organ powołał przepis art.17 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U z 1995r., nr 57 poz.299) zgodnie z którym nieruchomości określone w art.1 i 2 tej ustawy, nie stanowiące majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Art.1 i 2 ww. ustawy odnosiły się z kolei do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z przepisów tych wynika zatem, że przekazaniu Agencji mogły podlegać tylko te nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Następnie organ wskazał, że w dacie orzekania przez Wojewodę [...], działka nr [...] stanowiła własność F. i A. małż. M. na podstawie aktu własności ziemi z dn. [...] grudnia 1973r., a więc nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie mogła być przedmiotem przekazania Agencji. Uznać zatem należy, że wydanie decyzji orzekającej o przekazaniu ww. działki na rzecz Agencji, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.17 ut.1 w zw. z art.1i 2 ww. ustawy z dnia 19 października 1991r. Organ podniósł, że zgodnie z art.156§1 pkt.2 kpa ww. okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998r. w badanej części. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania, należy ograniczyć się do stwierdzenia, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minęło bowiem 17 lat od kiedy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nabyła prawo w stosunku do przedmiotowego gruntu. Należy uznać , że w tym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji, że zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn.. akt P 46/13, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji, nie stwierdza się jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. M. ( dalej także jako: "skarżący") zarzucając jej: 1. naruszenie art.156&1 pkt.2 kpa poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ustawowe przesłanki ku temu i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dn. [...].10.1998r. 2. naruszenie przepisu art.107&1 kpa poprzez nie wskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że przy wykładni pojęcia "znaczny upływ czasu" w rozumieniu w jakim zostało ono użyte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 12.05.2015r. na który powołał się organ, za pomocnicze kryterium powinno służyć to, czy skutki prawne i faktyczne wadliwej decyzji administracyjnej są nieodwracalne. Dokonana z uwzględnieniem tych kryteriów wykładnia "znacznego upływu czasu" w rozpoznawanej sprawie przemawia za przyjęciem tezy, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, bowiem samoistnymi jej posiadaczami nieprzerwanie byli i są skarżący i jego rodzeństwo. Ponadto skarżący wskazał, że upływ 17 lat od wydania decyzji Wojewody [...] nie nastąpił z jego winy. O istnieniu ww. decyzji Wojewody [...] powziął wiedzę w 2010r. po wszczęciu przez Prezydenta Miasta D. postępowania sądowego o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, a następnie od 2012r. toczyło się postępowanie przed MRiRW w przedmiocie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. W tej sytuacji zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy pozostawała po stronie organu i w związku z tym nie może on zaistniałego okresu czasu kwalifikować jako ujemną przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ MRiRW wniósł o jej oddalenie, podniósł, że skarżący nie wskazał nowych zarzutów, ponowił argumenty, które organ wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę według powyższego kryterium, w ramach kontroli zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu i kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji MRiRW kwestią jest ustalenie, czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn..P 46/13 organ, mając na względzie znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] z dn. [...] października 1998r. mógł, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ograniczyć się jedynie do stwierdzenia na podstawie art.158&2 w zw. z art.156&1 pkt.2 kpa, że wydana ona została z naruszeniem prawa, czy też winien ją, na zasadzie art.158&1 w zw. z art.156&1 pkt.2 kpa wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.156&2 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14). Prezentowany jest także pogląd, że względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ, tak w decyzji I instancji, jak i w decyzji ostatecznej, nie zawarł żadnych rozważań, wyjaśnień odnośnie powodów uznania, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nastąpiły skutki "znacznego upływu czasu". W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] października 2015r. zostały wydane z naruszeniem art.156&2 kpa w zw. z art.2 Konstytucji RP oraz art.7, art.77&1, art.80 i art.107&1 kpa w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do ich uchylenia. W ponownym postępowaniu organ rozstrzygając sprawę powinien zrealizować niniejsze wytyczne Sądu w zakresie rozumienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn.12 maja 2015r. sygn.. P 46/13 i z ich uwzględnieniem wydać stosowną decyzję uzasadniając ją z zachowaniem wymogów określonych przepisem art.107 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145&1 pkt.1 lit."c" w zw. z art.135 p.p.s.a orzekł jak w pkt.1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a ( pkt.2 wyroku).