IV SA/Wa 866/10

Dnia 3 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia - wykazu zmian danych ewidencyjnych w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie G., Gmina P. o pow. 8,4710 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ewidencyjnym działki [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 10 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta P. zwrócił się do Starosty P. o wydanie wypisów wraz z wyrysami dla: działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta P., działki nr [...], położonej we wsi G., Gmina P. oraz o sporządzenie wykazu zmian gruntowych w stosunku do księgi wieczystej KW [...] oraz orzeczeń i decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości celem przedłożenia w Sądzie Rejonowym w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Pismem z dnia 20 maja 2009 r. Starosta P. poinformował wnioskodawcę, że ze względu na rozbieżności w dokumentacji prawnej dotyczącej przebiegu granic terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie, nie jest możliwe sporządzenie wnioskowanego wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta P. pismem z dnia 26 maja 2009 r., powołując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 44 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) zwrócił się o sprostowanie ww. rozbieżności i realizację wniosku z 10 lutego 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Starosta P., powołując w podstawie prawnej art. 219, art. 218 § 1 oraz art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.")], odmówił Gminie P. wydania zaświadczenia - wykazu zmian danych ewidencyjnych w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie G., Gmina P. o pow. 8,4710 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie badania dokumentacji prawnej dotyczącej przebiegu granic terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie położonego w obrębie G., pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] stwierdzono brak spójności danych zawartych w operacie ewidencji gruntów z danymi wynikającymi z operatu zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pod nr [...], w oparciu o który wydane zostały orzeczenia i decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości (orzeczenie z dnia [...] grudnia 1971 r., znak: [...], orzeczenie z dnia [...] października 1972 r., znak: [...], decyzja znak: [...] oraz decyzja znak: [...]). Ponadto organ zaznaczył, iż zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest więc przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie ma, ze swej istoty, potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Końcowo organ zauważył, że ze względu na opisane wyżej rozbieżności nie jest możliwe sporządzenie wykazu zmian ewidencyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrz Miasta P. wniósł o jego uchylenie w całości wskazując, iż Starosta P. powielił jedynie argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 20 maja 2009 r. W ocenie Burmistrza niezrozumiała jest odmowa wydania zaświadczenia -wykazu zmian danych ewidencyjnych - wobec faktu posiadania przez organ prowadzący ewidencję dokumentów potwierdzających zarówno stan faktyczny jak i prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Z postanowienia Starosty wynika jedynie, że postępowanie wyjaśniające ograniczyło się do stwierdzenia rozbieżności w dokumentacji. Zdaniem Burmistrza prowadzona przez Starostę P. ewidencja gruntów nie odzwierciedla stanu prawnego wynikającego z tytułów własności, zaś organ prowadzący ewidencję gruntów gminy P. nie utrzymuje operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Starosta P., działając na wniosek Burmistrza Miasta P. o sporządzenie wykazu zmian gruntowych, które jest formą zaświadczenia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zostały stwierdzone rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do celów postępowania wywłaszczeniowego i danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów dotyczącymi działki [...] położonej we wsi G., Gmina P. W konsekwencji wydał postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Wprawdzie Starosta P. winien dysponować odpowiednim materiałem geodezyjnym umożliwiającym przeprowadzenie synchronizacji danych, jednakże w niniejszym przypadku czynność ta wymaga przeprowadzenia stosownego zabiegu geodezyjnego, który może nie doprowadzić do jednoznacznych rezultatów, a w każdym razie jego przeprowadzenie przekracza ramy postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego odmowę wydania zaświadczenia należy uznać za prawnie uzasadnioną. W skardze na ww. postanowienie Burmistrz Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W motywach skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, iż Starosta P. należycie i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, gdyż postępowanie to ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia rozbieżności w dokumentacji prawnej dotyczącej przebiegu granic terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie, położonego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Podniesiono, że Starosta P. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nie wskazał, których działek dotyczy brak spójności danych zawartych w ewidencji gruntów z danymi wynikającymi z operatu zarejestrowanego w PODGiK w P. pod nr [...], w oparciu o który zostały wydane orzeczenia i decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazano, że opracowaniem operatu zarejestrowanego pod nr [...] objęte są działki obecnie oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone we wsi G. i działka nr [...] położona w obrębie [...] Miasta P. Starostwo Powiatowe w P., jako organ prowadzący ewidencję gruntów, wydało wykazy zmian danych ewidencyjnych dla działek nr: [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] bezpośrednio graniczących z działką [...], a ponadto w operacie technicznym znajdującym się w PODGiK w P. zarejestrowanym pod nr [...] znajduje się wykaz zmian danych ewidencyjnych w stosunku do działek [...] i [...]. Z powyższego wynika, że Starosta P. wydając lub przyjmując do PODGiK w P. powyższe wykazy zmian danych ewidencyjnych uznał, że są zgodne z operatem, w oparciu o który zostały wydane orzeczenia i decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości. W oparciu o ww. wykazy dokonano wpisów w dziale I ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości. Końcowo strona skarżąca zauważyła, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane po upływie roku od złożenia wniosku, więc Burmistrz Miasta P. mógł sądzić, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków podjął czynności zgodnie z § 44 pkt 2 i § 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonych aktów w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie oceny Sądu wymagała kwestia zasadności odmowy wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy zawartym w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. Zagadnienia dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Art. 217 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak z powyższego wynika, zaświadczenie - jako czynność materialno-techniczna - stanowi przewidziane w przepisach prawa potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby. Tym samym zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach, nie może też tworzyć nowej sytuacji prawnej. Wystawianie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym (art. 218 § 2 k.p.a.), którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w k.p.a. Bez wątpienia postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Jednak w przypadku, gdy zaświadczenie dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych powiązanych ze sobą, własne dane urzędowe organu powinny być uzupełnione w toku postępowania wyjaśniającego. W przypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie wydania zaświadczenia - wykazu zmian danych ewidencyjnych w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie G., Gmina P. (działka nr ewid. [...]) - Starosta P. stwierdził istnienie rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do celów postępowania wywłaszczeniowego i danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów dotyczącymi działki nr [...]. Rozbieżności te - jak zaznaczył - dotyczą przebiegu granic terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie, położonego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Utrzymując w mocy ww. postanowienie organ odwoławczy stwierdził, iż usunięcie wskazanych rozbieżności wymaga przeprowadzenia "stosownego zabiegu geodezyjnego", który -niezależnie od osiągniętych rezultatów - wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Stanowisko organów orzekających - w ocenie składu orzekającego - jest co najmniej przedwczesne. Po pierwsze stwierdzić należy, iż z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika, jaka była w istocie przyczyna odmowy wydania zaświadczenia. Wprawdzie organ powołuje się ogólnikowo na brak spójności danych zawartych w operacie ewidencji gruntów z danymi wynikającymi z operatu zarejestrowanego w PODGiK w P., jednak swojego stanowiska w tym zakresie w żaden sposób nie wyjaśnia. W szczególności nie podaje, na czym polega wskazany brak spójności, ani też z jakich powodów uniemożliwia on wydanie zaświadczenia żądanej treści. Nie wskazuje też przyczyn wystąpienia ww. rozbieżności, ani możliwych sposobów ich usunięcia. Zaniechanie organu w powyższym zakresie skutkuje naruszeniem art. 219 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Po drugie, w rozpatrywanej sprawie nie występuje sytuacja, w której organ nie dysponuje żadnymi danymi lub dokumentami mogącymi potwierdzić stan faktyczny i prawny w zakresie objętym żądaniem wnioskodawcy. Przeciwnie, organ powołuje się na określoną dokumentację prawną i geodezyjną wskazując jedynie na istniejące rozbieżności, co nie uzasadnia, zdaniem Sądu, odmowy wydania zaświadczenia w oparciu o dostępne dane. Stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że - jak podnosi strona skarżąca - dla działek graniczących z działką nr [...] (w tym również dla działki nr [...]) wydane zostały wykazy zmian danych ewidencyjnych w oparciu o operat zarejestrowany w PODGiK w P. Tym samym organ uznał, że wykazy te są zgodne z operatem, w oparciu o który wydane zostały decyzje wywłaszczeniowe. Po trzecie, żądanie wnioskodawcy dotyczy wykazu zmian danych ewidencyjnych określonej nieruchomości. Zgodnie z § 44 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań starosty. Starosta zapewnia też przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, przy czym niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę Starosta P., stwierdziwszy istnienie rozbieżności między ww. dokumentami prawnym i geodezyjnymi, winien był podjąć działania w celu ich usunięcia i poinformować wnioskodawcę o rezultatach tych działań. Zaniechanie organu we wskazanym zakresie stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rację ma zatem strona skarżąca, iż wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia po upływie 12 miesięcy od daty wpływu wniosku, Starosta P. dopuścił się naruszenia art. 12 wzw. żart. 217 §3 k.p.a. Powyższych wadliwości postanowienia organu pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, a utrzymując je w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia omyłkowo podano art. 138 § 2 k.p.a.). Przedwcześnie bowiem uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające wyczerpało ramy postępowania dowodowego wyznaczone w art. 218 § 2 k.p.a., a konieczność dokonania niesprecyzowanego bliżej "zabiegu geodezyjnego" uzasadnia na obecnym etapie odmowę wydania żądanego zaświadczenia. Swego stanowiska w powyższym zakresie jednak należycie nie uzasadnił, naruszając tym samym art. 219 w zw. z art. 124 §2 k.p.a. Konkludując Sąd stwierdza, iż organy orzekające w sprawie niniejszej dopuściły się naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta P. będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.