IV SA/Wa 866/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], ustalającej na wniosek Państwa A. i M. W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Sprawa ta po raz kolejny stała się przedmiotem oceny Organów obu instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany dla inwestycji objętej wnioskiem. Mając na uwadze, iż szerokość frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja wynosi 22 m, granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 66 m od granic nieruchomości. Obszar ten obejmuje wszystkie działki zabudowane wokół terenu inwestycji, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego, zaś nieruchomości włączone do analizy tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło - zdaniem SKO - na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Za prawidłowe Organ odwoławczy uznał zatem włączenie do obszaru analizowanego całości działek, przez które przechodzi granica obszaru analizowanego. Z poczynionych ustaleń wynikało, że na przedmiotowym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach nr ew. o numerach: [...], [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. SKO oceniło, że w oparciu o § 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Organ I. instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie linii zabudowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości 8 m od granicy terenu inwestycji z drogą gminną. Odnośnie przyjętych w tym zakresie wartości, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym przybiera linia zabudowy wartości od 8 m do 30 m. W sprawie niniejszej – jak zaznaczono - linia ta została prawidłowo wyznaczona w nawiązaniu do linii zabudowy występującej na znajdującej się w obszarze analizowanym działce nr ew. [...]. Dokonując przedmiotowych ustaleń, Organ miał również na uwadze przebiegającą przez obszar analizowany linię energetyczną wysokiego napięcia, co wynika ze sporządzonej analizy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w tym zakresie - od 7% do 18% (obliczone dla części zabudowanej działki oznaczonej [...] lub ogrodzonej), natomiast średni wskaźnik zabudowy wynosi 14,5%. Mając na uwadze, że inwestycja będzie zlokalizowana jedynie na części powierzchni działek, zasadne – jak podkreśliło SKO - było przyjęcie tego wskaźnika w wartościach charakterystycznych dla zabudowanych części działek. W przedmiotowej sprawie ustalono ten parametr w przedziale od 7% (w nawiązaniu do wskaźnika dla działki nr ew. [...]) do 14,50%., co nawiązuje do średniej wartości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Wskazać należy więc, że przyjęte wielkości nawiązują do minimalnej oraz średniej wartości tego wskaźnika występującej na obszarze analizowanym. Według SKO przyjęcie tego parametru w wielkości określonej przez Organ I. instancji wynika z przeprowadzonej analizy i pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. I tak, szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla budynku mieszkalnego od 9,4 do 16 m, natomiast dla budynku gospodarczego od 7 do 16 m. Średnia szerokość elewacji budynków w obszarze analizowanym wynosi 11,75 m, a minimalna 7 m, natomiast maksymalna 17 m. Z treści analizy – zdaniem SKO - wynika, że mając na uwadze treść wniosku, charakter inwestycji oraz parametry terenu objętego wnioskiem, dopuszczalne jest zwieszenie maksymalnej wartości wskaźnika dla budynku mieszkalnego do 16 m, z jednoczesnym ograniczeniem jego wartości dla budynku gospodarczego do 7 m (w nawiązaniu do budynku gospodarczego na działce nr ew. [...]). A zatem, przyjęcie przez Organ I. instancji tego parametru we wskazanych wartościach występujących w terenie analizowanym wynika z wnioskowanego rodzaju inwestycji oraz przeprowadzonej analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) wyznaczono w przedziale od 3,5 m do 6 m. Analizowany parametr został ustalony w nawiązaniu do parametru dla budynku posadowionego na działce nr ew. [...] - dla którego wynosi 6 m (wraz z kafarem), podczas gdy wysokość okapu tego budynku (bez kafara) to 3,5 m. A zatem, ustalony wskaźnik – zdaniem SKO - również jest zgodny ze znajdującymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, a przede wszystkim wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Przy czym należy podkreślić, iż ustalone wielkości są charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na obszarze poddanym analizie. Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu - dla planowanej inwestycji określono jako: dla głównych połaci dachowych dachy skośne dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia od 250 do 45 ° z zaznaczeniem, że dla budynku gospodarczego dopuszcza się również dach jednospadowy. Usytuowanie kalenicy głównej budynku mieszkalnego prostopadle do granicy z działką nr ew. [...], natomiast usytuowanie kalenicy głównej budynku gospodarczego równolegle lub prostopadle do granicy z działką nr ew. [...]. Wysokość kalenicy ustalono od 7,5 m do 10 m dla budynku mieszkalnego i od 5 m do 8 m dla budynku gospodarczego. Parametry przyjęte w tym zakresie –zdaniem SKO – odpowiadają treści § 8 rozporządzenia. Maksymalny kąt nachylenia dachów w obszarze analizowanym wynosi 45 °, dlatego przyjęcie zawartych w decyzji wartości wynika z wnioskowanego rodzaju inwestycji oraz przeprowadzonej analizy. Nie przekracza skrajnej wartości tego parametru na obszarze analizowanym i pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Umożliwi, jak podkreśliło SKO – zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych. Podobnie przyjęte wartości w zakresie wysokości kalenicy wpisują się w zastany ład przestrzenny. Minimalna wysokość kalenicy budynku mieszkalnego w wysokości 7,5 m nawiązuje do wysokości budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], natomiast maksymalna wynosząca 10 m, do wartości dla działki nr ew. nr [...]. Odnośnie budynku gospodarczego, minimalna wysokość kalenicy ustalona na 5 m nawiązuje do budynku tego rodzaju zlokalizowanego na działce nr ew. [...] zaś wartość maksymalna w wysokości 8 m również wpisuje się w ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Stąd też i pod tym względem – zdaniem SKO - przyjęte wartości będą nawiązywały do geometrii i cech dachów występujących w obszarze analizowanym. Przedmiotowa inwestycja zatem także i w tym zakresie kontynuuje parametry istniejącej zabudowy. W decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - minimalnie 50% powierzchni terenu inwestycji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że inwestycja objęta wnioskiem, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również inne wymogi określone przez ustawodawcę w treści art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada też zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej klasy "L", oznaczonej w gminnej ewidencji dróg numerem porządkowym [...] [...]. W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ I. instancji określił warunki ochrony środowiska (pkt 4), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 6) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt 7). W ocenie Organu odwoławczego, Organ I. instancji zebrał też w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i rozważył go jako całość. Odniósł się przy tym w wystarczającym stopniu do kwestii kontynuacji funkcji oraz parametrów istniejącej zabudowy. W skardze skierowanej do Sądu J. W. ponownie zakwestionował wydane sąsiadom warunki zabudowy. Wyraził przekonanie, że teren ten ma charakter rolniczy i realizacja tej inwestycji nie będzie stanowiła kontynuacji zabudowy, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. Wyraził też obawę, że po realizacji tych budynków sąsiad nie będzie miał dojazdu do swego pola i będzie przejeżdżał przez jego działkę. Podał, że droga po utwardzeniu została poszerzona, na co nie wyraził zgody. Pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla Skarżącego na rozprawie zarzucił, że obszar analizowany został wadliwie wyznaczony, owe 22 m, a faktycznie 66 m odmierzono od wszystkich stron terenu przeznaczonego pod zamierzoną zabudowę, podczas gdy należało to zrobić, w myśl rozporządzenia, od frontu działki, uwzględniając jego trzykrotność. Zdaniem pełnomocnika, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwoliłoby na realizację zamierzonej zabudowy, w dodatku w takich parametrach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga niniejsza została oparta na uzasadnionych podstawach, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Materialoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Stosowanie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy pod względem zasad ładu przestrzennego zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu jest zgodny ze sposobem zagospodarowania na danym terenie. Pod pojęciem ładu przestrzennego rozumie się "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Przy czym inwestycja ma być realizowana w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (art. 61 § 1 cyt. ustawy). Wpływ planowanej inwestycji analizowany jest w senesie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co winno być przestrzegane, ale nie może też prowadzić do nadmiernego ograniczenia inicjatywy w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. W orzecznictwie akcentuje się więc, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy właściwy organ dokonuje zatem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Przedstawiona w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna została przez Organy obu instancji oceniona pozytywnie, Sąd jednak oceny tej nie podziela. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jakkolwiek prawidłowo ustalono obszar analizowany wg trzykrotności frontu terenu przeznaczonego pod to zainwestowanie (22 m), następnie powiększając go trzykrotnie (66 m), to jednak winien on stanowić okrąg wytyczony od środka frontu terenu przeznaczonego pod to zainwestowanie, a nie elipsę wokół terenu inwestycji, obliczaną od jego granic. Ponadto nie znajdowało żadnego uzasadnienia i prowadziło do nieuprawnionego powiększenia obszaru analizowanego - dodatkowo ponad owe 66 m, celem umożliwienia realizacji budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o jak największych gabarytach - poszerzanie tego obszaru o całe działki zabudowane, które w niewielkich częściach, w dodatku niezabudowanych, znalazły się w eliptycznie wytyczonym i tak już znacznie powiększonym obszarze analizowanym. W efekcie, w sposób nieuprawniony uwzględniono w szczególności zabudowę znajdującą się na działce nr ew. [...]. Na tej właśnie działce szerokość elewacji frontowej budynków (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynosi odpowiednio 17 m oraz 9 m, a więc jest największa na tym terenie (patrz analiza funkcji opracowana do uzgodnień). Pominięcie w sporządzonej analizie zabudowy działki nr ew. [...], której to zabudowy nawet w części nie przecina już i tak znacznie powiększony, wyznaczony obszar analizowany (66 m), wpłynęło zasadniczo na otrzymane wyniki. W ocenie Sądu, nieprawidłowe jest też przyjęcie owych widełek dla poszczególnych wskaźników w tak znacznej rozpiętości, jak uczyniono to w decyzji Wójta Gminy [...]. W efekcie czyni to wątpliwym jakie gabarytowo obiekty należałoby zrealizować na tym terenie, tak by zachowana została zasada ładu przestrzennego. Brak jest koniecznej konkretyzacji. Inwestorzy wnosili o możliwość realizacji tak budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego o szer. elewacji frontowej do 16 m i pow. zabudowy dla budynku mieszkalnego do 200 m ² oraz dla budynku gospodarczego 150 m². Ustalono natomiast wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – od 7,0% do 14,5 %. W efekcie w oparciu o przyjęte ustalenia można wg Organów obu instancji zrealizować tam nawet ponad dwukrotnie większą zabudowę, niż wskazuje na to minimum przewidziane w analizie dla tego wskaźnika. Są to ustalenia bardzo niekonkretne i w kontekście podanego minimum abstrahujące od wniosku Inwestorów. Podobnie rzecz się ma z szerokością elewacji frontowej. Dla budynku mieszkalnego przewidziano ją od 9,4 m do 16 m, a dla budynku gospodarczego od 7 m do 16 m. Pomijając to, że zabudowa zrealizowana na działce nr ew. [...] nie powinna być przy analizie brana pod uwagę, to nawet gdyby przyjąć średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym jako 11,75 m, przy uwzględnieniu tolerancji +20 % wyniósłby on 14, 1 m, a nie 16 m. Nadmienić należy, że ewentualne odstępstwo – a więc wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej winno wynikać właśnie z analizy, na co wskazuje wprost § 6 ust. 2 rozporządzenia. Tu natomiast zarówno dla budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego przyjęto ją maksymalnie na 16 m, podczas gdy nawet w tym nieprawidłowo (eliptycznie) wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest budynku gospodarczego o takiej szerokości elewacji frontowej. Uzasadnienie, że tego oczekiwali Inwestorzy, nie mogło mieć przeważającego znaczenia. Taka możliwość musiałaby wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Poczynione ustalenia co do szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego, należało zatem uznać za dowolne, nawet w oparciu o tę wadliwie sporządzoną analizę. Nie jest natomiast trafny zarzut skargi, jakoby teren inwestycji nie miał dostępu do drogi publicznej. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy i co prawidłowo zostało sformułowane w decyzji - teren posiada dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej nr [...], przez działkę o nr ew. [...], a mianowicie drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu Gminy [...]. W tak ustalonym stanie rzeczy, Organy obu instancji uchybiły art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zważywszy, że obszar analizowany nie został prawidłowo wytyczony na skutek błędnego zinterpretowania wskazanych przepisów, prowadzącego do wadliwego sporządzenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - konieczne stało się uchylenie decyzji obu instancji, miało to bowiem wpływ na wynik sprawy. Nie cała uwzględniona zabudowa znajdzie się w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym. Wyniki analizy będą zatem odmienne. Po uprawomocnieniu się tego wyroku konieczne będzie zatem ponowne prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, celem ustalenia sposobu istniejącego zagospodarowania na danym terenie i przesądzenia czy zamierzona przez Inwestorów zabudowa będzie mogła być zrealizowana. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a - orzekł jak w sentencji. Uwzględniając, że Skarżący zwolniony był z konieczności uiszczania kosztów sądowych i reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu – w sprawie kosztów nie rozstrzygano.