IV SA/Wa 87/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski pod nazwą D., stanowiący byłą własność F. G. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że przesłanką stanowiącą podstawę do umorzenia przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania był brak przepisu materialnego, który upoważniałby go do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko, Wojewoda [...] powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 uznające, że skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., jak i sam dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Trybunał stwierdził że z datą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 6 września 1944 r. sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, mające na celu stwierdzenie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Minister zaznaczył, że Wojewoda [...] wydając decyzję kierował się również tym, że skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestię zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go nadal stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jej nieważność. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, bowiem do rozpoznania wniosku J. M. właściwy jest sąd powszechny. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, do których zastosowano jego przepisy oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe, powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów, mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., reprezentowany przez adwokata, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art. 105 Kpa poprzez uznanie postępowania przed organem I instancji za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania administracyjnego w okolicznościach braku przesłanek do umorzenia postępowania, - art. 1 pkt 1 Kpa w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna, - art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodnego w postępowaniu wskutek umorzenia postępowania administracyjnego, - art 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez błędną wykładnię i ustalenie na jego podstawie, w ślad za postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia wykonawczego, - art. 190 ust.1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 188 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest twierdzenie organu, że moc obowiązująca aktu prawnego może wygasnąć w sposób dorozumiany, w bliżej nieokreślonym terminie. Zdaniem skarżącego nietrafność wniosków Ministra w zakresie skutku prawnego w postaci derogacji § 5 rozporządzenia wykonawczego poprzez wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego wynika wprost z treści tego aktu prawnego, który w rozdziale III określił dekrety, które poprzez jego wprowadzenie tracą moc obowiązującą. Zdaniem skarżącego kierunek wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wyznaczyła uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna. Kwestę tą przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie, tzw. reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Wspomnieć należy, że wątpliwości co do zastosowania tego postępowania pojawiły się w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, który w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Natomiast postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Konsekwencją tak sformułowanego pytania była wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. NSA wskazał w jej uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie. Uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą, a jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II, str.592). Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi, sprowadzające się do na błędne przyjęcia przez organy orzekające w sprawie braku podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie, z uwagi na charakter sprawy, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał za przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.