IV SA/Wa 87/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 16 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M., Z. A., V. T. – wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. M., Z. A., V. T. – wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia J. M., Z. A. i V. T. (dalej "Skarżący"), działających jako wspólnicy Spoko s.c., reprezentowanych przez adw. M. P., na postanowienie Prezydenta [...] (dalej "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] października 2018 r., odmawiające wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 8 października 2018 r. – utrzymało postanowienie Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., przedstawia się następująco: 1. W dniu 8 października 2018 r. do Prezydenta wpłynął wniosek Skarżących o wydanie zaświadczenia o "zgodności zamierzonego sposobu użytkowania poddasza po przebudowie i nadbudowie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] (dalej "przedmiotowa nieruchomość"). We wniosku zaznaczono, iż pozostaje ono w związku z "wezwaniem z dnia 28 września 2018 r." (chodzi tu o skierowane przez Prezydenta do Skarżących wezwanie z dnia 28 września 2018 r. nr [...], wzywające Skarżących do uzupełnienia wniosku z dnia 12 września 2018 r. o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na funkcje biurowe m.in. o przedłożenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – kopię w/w wezwania pełnomocnik Skarżących dołączył później do zażalenia od postanowienia Prezydenta z dnia 15 października 2018 r.). 2. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art.219 w zw. z art.217 § 2 pkt 1 k.p.a., Prezydent odmówił wydania żądanego zaświadczenia, stwierdzając niezgodność zamierzonego sposobu użytkowania poddasza po przebudowie i nadbudowie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uchwalonego przez Radę [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (Dz.Urz. Woj, Maz. Nr 215, poz. 6502), dalej "planu". Organ wskazał w tym kontekście, że plan dopuszcza maksymalną wysokość budynku na 10 m a ilość kondygnacji na 2, natomiast już w chwili obecnej przedmiotowy budynek ma wysokość 10,83 m oraz liczy dwie kondygnacje. 3. Pełnomocnik Skarżących wniósł do SKO zażalenie na postanowienie Prezydenta, m.in. podnosząc, iż żądanie organu o przedstawienie zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji jest bezprawne, jak również bezprawna jest odmowa wydania zaświadczenia w sposób zgodny z treścią wniosku bez odniesienia do zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie SKO rozpoznało zażalenie Skarżących na postanowienie Prezydenta, utrzymując to postanowienie w mocy. Uzasadniając w/w postanowienie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Z wyrysu planu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została ujęta w jednostce 4.1.c [2] U-B/MW (U). Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 4 planu, tereny oznaczone na rysunku planu symbolem literowym U-B/MW(U) stanowią tereny zabudowy biurowej i mieszkaniowo - usługowej. Teren przedmiotowej działki stanowi obszar objęty wyłączeniem wewnętrznym 4.1.c [2], co oznacza, że mają do niego zastosowanie ustalenia planu dla obszaru U-B/MW (U) z modyfikacjami dla wydzielenia wewnętrznego 2, tj. minimalna powierzchnia biologicznie czynna 10%, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy 1,5, wysokość zabudowy w metrach max. 10 i wysokość zabudowy w kondygnacjach max. 2. W § 8 ust. 3 planu wskazano, iż nakazuje się zachowanie budynków wpisanych do ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków 1) ul. [...] - kamienica 2) zespół obrzeżnej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] 3) ul. [...] - Fabryka Maszyn [...] i Garbarnia [...] W § 8 ust. 4 planu wskazano, iż nakazuje się zachowanie wskazanych w przepisach szczegółowych budynków, nie wpisanych do ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a stanowiących nieliczne, wartościowe świadectwo historycznych form zagospodarowania obszaru objętego planem 1) ul. [...] - kamienica 2) ul. [...] - kamienica 3) ul. [...]- kamienica 4) ul. [...] - kamienica. Z kolei § 81 ust. 3 wskazuje, że wobec zespołu przemysłowego przy ul. [...] - w ewidencji zabytków (cz. terenu 4.1c[2] istnieją szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym ochrona obiektów realizowana poprzez nakaz zachowania budynku oraz warunków nadbudowy i rozbudowy obiektu, zachowania elewacji i detali architektonicznych zgodnie z § 8 ust. 5 i 6. 2. Wskazując na podstawę prawną umożliwiającą przebudowę i nadbudowę na działce nr [...], Skarżący powołują się na przepis § 8 ust. 5 planu, w którym wskazano, że dopuszcza się modernizację wyposażenia technicznego i rozbudowę obiektów wymienionych w ust. 3 i 4 bez zniekształcania ich elewacji frontowej i charakterystycznych detali architektonicznych, oraz ich nadbudowę nie więcej niż o jedną kondygnację - z wyraźnym wyróżnieniem nowej części środkami architektonicznymi (w tym kolorystyką i materiałami budowlanymi). W ocenie Kolegium, warunki dokonywania nadbudowy i rozbudowy zakreślone w § 8 ust. 5 i 6 nie mogą jednakże być sprzeczne z ustaleniami szczegółowymi dla tego obszaru, opisanymi w § 81 dla ustaleń wewnętrznych [2], tj. wysokością maksymalną budynku wynoszącą 10 m oraz maksymalną ilością dwóch kondygnacji. Ponieważ, co wynika z projektu budowlanego, obecna wysokość budynku w kalenicy niż zakładana maksymalna wysokość budynku dla wydzielonego obszaru. Z kolei w odniesieniu do ilości istniejących i dozwolonych kondygnacji należy stwierdzić, że w chwili obecnej budynek ma dwie kondygnacje (parter i piętro), dodatkowo w budynku znajduje się nieużytkowe poddasze. W przepisach budowlanych brak jest definicji poddasza użytkowego i nieużytkowego, jednakże uznaje się, że poddasze jest nieużytkowe, jeśli nie spełnia określonych warunków, w tym związanych ze stanem technicznym np. spełniania określonych przepisami wymogów, w tym norm przeciwpożarowych, wysokością pomieszczeń itp. Powyższe oznacza, że na działce przy ul. [...] w chwili obecnej zrealizowany jest budynek, którego parametry techniczne stanowią maksymalne wartości dopuszczone przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku oraz ilości kondygnacji. W tym stanie faktycznym i prawnym brak jest możliwości wydania żądanego zaświadczenia. 3. Niezrozumiałe jest stanowisko pełnomocnika Skarżących odnośnie bezprawności żądania od Skarżących przedłożenia stosownego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć rn.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego pianu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. IV. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO, zarzucając temu postanowieniu: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności na niezbadaniu okoliczności, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym zainicjowana przez Skarżących procedura o udzielenie pozwolenia na budowę nie wymaga przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 71 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) (procedura zmiany sposobu użytkowania), co w dalszej kolejności przełożyło się na błędne działanie organu II instancji i wydanie nieprawidłowego postanowienia; b. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § l k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu Skarżącym przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy wydawaniu postanowienia, w szczególności niewyjaśnieniu odmowy zastosowania w przedmiotowej sprawie § 81 ust. 3 pkt 1 lit.a w zw. z § 8 ust. 5 i 6 planu oraz wybiórczym i dowolnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także na niewyjaśnieniu podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa; c. art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku Skarżących z dnia 08.10.2018 r. podczas gdy organ obowiązany był orzec jedynie o planowanym sposobie użytkowania na tym terenie, czego finalnie nie uczynił; d. art. 219 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegającą na odmowie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku Skarżących w sytuacji, gdy organ na podstawie złożonego wniosku nie był uprawniony do orzekania o ustaleniach miejscowego planu dla żądanej jednostki planistycznej: e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji; f. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji i nieorzeczeniu co do istoty sprawy, tj. zgodnie z wnioskiem Skarżących; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i orzeczeniu o ustaleniach miejscowego planu dla żądanej jednostki planistycznej podczas, gdy właściwym działaniem powinno być orzeczenie jedynie o planowanym sposobie użytkowania na tym terenie; b. dokonanie wadliwej interpretacji zapisów planu polegającej na ustaleniu niezgodności zabudowy projektowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] z postanowieniami w/w planu miejscowego zawartymi w § 81 planu zagospodarowania przestrzennego oraz z pominięciem innych zapisów w/w planu miejscowego (jak § 8 ust. 3, 5 i 6 mający zastosowanie to jednostki planistycznej objętej wnioskiem Skarżących). V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba wskazane wyżej postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art.71 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), dalej także "ustawy", aczkolwiek przepis ten nie został wymieniony w podstawie prawnej ani postanowienia SKO ani postanowienia Prezydenta (wzmianka o w/w przepisie została natomiast poczyniono w uzasadnieniu postanowienia SKO). Przedmiotem zaświadczenia, o którym mowa w przywołanym przepisie, do którego stosuje się również przepisy art. 217 i nast. k.p.a., jest stwierdzenie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, iż prowadzące postępowanie organy nie wyjaśniły kwestii o zasadniczym znaczeniu, tj. tego, czy ustawowe przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie objętym hipotezą art.71 ust.2 pkt 4 ustawy wystąpiły w niniejszej sprawie. Powyższe jest konsekwencją niewyjaśnienia przez organy wątpliwości związanych z treścią żądania Skarżących. 2. Przepis art.71 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w odniesieniu do czynności dotyczącej obiektu budowlanego, polegającej na zmianie sposobu użytkowania takiego obiektu (pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego definiuje art.71 ust.1 pkt 2 ustawy, wskazując, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń). Przepis art.71 ust.2 ustawy stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: (pkt 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze w/w regulacji wynika zatem jasno, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art.72 ust.2 pkt 4 ustawy prowadzi się wyłącznie na potrzeby zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 3. We wniosku, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, Skarżący wskazali, iż żądają "zaświadczenia dotyczącego zgodności zamierzonego sposobu użytkowania poddasza po przebudowie i nadbudowie z ustaleniami (...) planu (...)", wskazując iż ich żądanie ma umożliwić wykonanie wezwania z dnia 28 września 2018 r. do "uzupełnienia wniosku z dnia 12.09.2018 o pozwoleniu na budowę polegającą na przebudowie i nadbudowie poddasza (...)". Jednocześnie do zażalenia na postanowienie Prezydenta pełnomocnik Skarżących załączył kopię wezwania z dnia 28 września 2018 r., skierowanego do Skarżących przez Prezydenta, wzywającego do uzupełnienia wniosku z dnia 12 września 2018 r. o pozwolenie na budowę polegającą na przebudowie i nadbudowie poddasza na funkcje biurowe. W świetle w/w okoliczności nie jest jasna relacja pomiędzy wymienionymi we wniosku łącznie: 1) zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego a 2) przebudową i nadbudową poddasza (w odniesieniu do której prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę). Stwierdzić należy, iż treść wniosku Skarżących, bezspornie zainspirowana treścią wezwania z dnia 28 września 2018 r., zdaje się sugerować, iż wniosek ten dotyczy zaświadczenia o zgodności takiej zmiany sposobu korzystania z istniejącego obiektu budowlanego, która miałaby nastąpić w następstwie przystąpienia do użytkowania w/w obiektu po jego przyszłej przebudowie i nadbudowie, dokonanej na podstawie uzyskanego w przyszłości pozwolenia na budowę. Sytuacja tego rodzaju w oczywisty sposób nie mieściłaby się w hipotezie art.71 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego, która przewiduje wymóg uzyskania wskazanego tam zaświadczenia tylko na potrzeby zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części lub całości obiektu, a zatem tylko na potrzeby zgłoszenia czynności spełniającej ścisłe kryteria ustalone w art.71 ust.1 pkt 2 ustawy (chodzi tu o czynności co do zasady charakteryzujące się stosunkowo nieznacznym stopniem ingerencji we w/w obiekt, w tym w szczególności nie prowadzące do zmiany jego parametrów). Sytuacja, w której plany inwestycyjne danego inwestora obejmują roboty wymagające uzyskania pozwolenia budowlanego, powoduje automatycznie bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art.71 ust.2 pkt 4 ustawy (tj. bezprzedmiotowość odrębnego ustalania w tej drodze, czy zmiana sposobu korzystania z obiektu, będąca konsekwencją skonsumowania pozwolenia na budowę, dotyczącego tego obiektu, będzie zgodna z planem miejscowym) albowiem zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym będzie warunkiem niezbędnym do uzyskania samego pozwolenia na budowę, w związku z czym, spełnienie się tego warunku będzie przedmiotem obligatoryjnego badania w postępowaniu o wydanie pozwolenia (art.35 ust.1 pkt 1 ustawy). Uznać w tej sytuacji należy, iż obowiązkiem organów było: (-) wezwanie Skarżących do przedłożenia stosownych wyjaśnień na okoliczność charakteru inwestycji będącej przedmiotem wniosku, (-) dokonanie w oparciu o w/w wyjaśnienia oceny dopuszczalności wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania regulowanego art.71 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego. 4. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, kontrolowanie przez Sąd merytorycznych podstaw odmówienia Skarżącym wydania żądanego zaświadczenia jest przedwczesne. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie w/w powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.