IV SA/Wa 870/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 870/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego z parkingami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdami, miejscami postojowymi na terenie, drobnymi formami architektonicznymi oraz infrastrukturą podziemną na działce ew. nr [...] i części działki nr ew. [...] w obr. [...] przy ulicy [...] w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołania od tej decyzji złożyła: 1) W., wnosząc o ograniczenie wysokości planowanych budynków, zobowiązanie inwestora do wykonania pomocniczego dojazdu do drogi publicznej, ustosunkowanie się do uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], 2) W., zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 z późn.zm.) oraz rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, tj. art.5 k.c. i art.8 k.p.a. Rozpatrzywszy odwołania SKO uznało, iż organ I instancji uchybił obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniających warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". W świetle §5 ust.1 i 2 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do nowej działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego albo na podstawie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Analiza sporządzona w sprawie nie podaje średniego wskaźnika obowiązującego w obszarze. Wskazuje jedynie przedział wskaźników 0,2 - 0,4. Obliczając na podstawie tego przedziału wartość średnią (0,3), SKO podniosło, iż wskaźnik przyjęty przez organ I instancji dla planowanej inwestycji (0,35) jest od tej średniej wyższy, a odstępstwo to nie zostało przez organ uzasadnione. Oznacza to, iż ustalenie to jest dowolne. Za ustalony w sposób dowolny uznać również należy określenie w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który został określony na obszarze 25% powierzchni terenu. Z analizy nie wynika bowiem jak kształtuje się ten wskaźnik w obszarze analizowanym. Naruszono również §6 ust.1 i 2 rozporządzenia, ponieważ decyzja organu I instancji nie zawierała ustaleń odnośnie szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Decyzja wskazuje w tym zakresie, iż wskazane jest, aby szerokość elewacji budynków była powtórzeniem szerokości elementów elewacji występujących w sąsiedztwie. Tego rodzaju zapisu nie można uznać jednak za prawidłowy. Ponadto w analizie obszaru brak jest wskazania średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Decyzja organu I instancji narusza ponadto art.107§3 k.p.a., albowiem praktycznie nie odnosi się do wniosków oraz zarzutów stron zgłoszonych w toku postępowania. Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniach SKO uznało je za niezasadne. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S., podnosząc, co następuje. Ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy na poziomie 0,35 w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtuje się w przedziale 0,2 - 0,4 było w świetle §5 ust.2 rozporządzenia w pełni dopuszczalne. Ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25% jest zgodne z §39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn.zm.). Ponadto ustalenie przywołanego wskaźnika przez organ I instancji nastąpiło w sytuacji, w której rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wymaga jego ustalania. W odniesieniu do planowanej inwestycji brak podstaw do ustalania szerokości elewacji frontowej, albowiem teren inwestycji, położony w pewnej odległości od drogi publicznej nie ma frontu w rozumieniu §2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.). Do drogi publicznej przylega jedynie dojazd do terenu inwestycji. Zarzut SKO odnośnie naruszenia przez organ I instancji art.107§3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do uwag i zarzutów pozostałych stron postępowania administracyjnego jest niezasadny. Strony te brały udział w każdym stadium postępowania, a ich stanowisko brane było pod uwagę, czego dowodem jest to, iż wychodząc naprzeciw zgłaszanym postulatom skorygowano przedmiot wniosku. Wprawdzie §3 rozporządzenia zobowiązuje organ do dokonania analizy stanu zagospodarowania w otoczeniu inwestycji, nie nakazuje jednakże przedstawienia szczegółowych wyników tych analiz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowiska piśmiennictwa prawniczego obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138§2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art.138§2 k.p.a. Zarzuty poczynione przez SKO rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu są w ocenie Sądu nietrafne. Zgodnie z §5 ust.1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. Z cytowanego §5 rozporządzenia wynika zatem obowiązek wskazania przez organ w analizie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, a w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (wskazać przy tym należy, iż racji nieokreślenia w rozporządzeniu materialnoprawnych przesłanek dopuszczalności dokonywania odstępstw od wartości średnich, organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym). SKO ustaliło, w oparciu o zamieszczony w analizie przedział wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizowanym, iż średni wskaźnik w tym obszarze wynosi 0,3. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji organu I instancji ustalono ten wskaźnik dla planowanej inwestycji na 0,35, nie wyjaśniając z czego wynika odstępstwo od wskaźnika średniego. Zgodzić należy się z organem odwoławczym iż brak tego wyjaśnienia stanowi uchybienie analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu jednakże formalny brak wspomnianego uzasadnienia nie dyskwalifikuje wartości dowodowej analizy w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji. Na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy należy bowiem przyjąć, iż pomimo zaniechania przez organ uzasadnienia przyjęcia wskaźnika powierzchni przewyższającego wartość średnią, ustalenie to nie jest dowolne. Po pierwsze zauważyć należy, iż wskaźnik przyjęty przez organ I instancji (0,35) mieści się w przedziale wskaźników zamieszczonym w analizie (0,2 - 0,4), jest przy tym niższy od wartości maksymalnej. Wskazać również należy, iż wskaźnik 0,35 jest relatywnie niskim wskaźnikiem powierzchni zabudowy (mając na uwadze, iż wskaźnik ten dla inwestycji o charakterze wielorodzinnym często kształtuje się na obszarze W. na poziomie przekraczającym 0,5), a jednocześnie odstępstwo od wartości średniej (0,05) uznać należy za niewielkie. Z powyższych względów przyjąć należy, iż uzasadnieniem nawiązania przez organ nie wprost do średniej arytmetycznej a do wartości w niewielkim stopniu ją przekraczającej (w ramach dozwolonych postanowieniami §5 ust.2 rozporządzenia) jest racjonalizacja stanu zagospodarowania terenu inwestycji, zmierzająca do umożliwienia inwestorowi zabudowania tego terenu w jak największym dopuszczalnym zakresie, nie kolidującym z wymogami ładu przestrzennego. Podkreślić należy natomiast, iż niedopuszczalne było określenie w decyzji organu I instancji wskaźnika zabudowy jako "ca 0,35", albowiem wartość ta winna być ścisła. Uchybienie to mogło być jednak poprawione przez SKO w trybie zreformowania w tym zakresie decyzji organu I instancji. W odniesieniu do uwag SKO w przedmiocie ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej podnieść należy, iż organ odwoławczy nie wskazał kryteriów prawnych, według których formułował oceny w tym zakresie, nie zbadał również dopuszczalności zastosowania w sprawie §39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z §6 ust.1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie z §2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć mowa w nim o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji w przeważającej części nie przylega do drogi publicznej. Część inwestycyjna działki znajduje się w znacznym oddaleniu od tej drogi (jednocześnie widok z ulicy na tę część terenu inwestycji jest na przeważającym odcinku zasłonięty posadowionym na działce przylegającej do drogi szerokim wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym), a do drogi przylega jedynie wąski pas gruntu łączący z drogą część inwestycyjną. Do ustalania szerokości elewacji frontowej nie ma zatem podstaw. Postawiony organowi I instancji zarzut nieodniesienia się do wniosków i zarzutów stron sformułowany został bardzo ogólnie. SKO nie wykazało konkretnie, które z powyższych wniosków i zarzutów nie zostały zanalizowane przez Prezydenta W. i czy brak ten mógł mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. SKO nie wykazało również, iż ocena wniosków i zarzutów nie mogła nastąpić w postępowaniu odwoławczym, a wymagała przekazania do organu I instancji. W świetle powyższego uchylenie decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z przyczyn wskazanych przez SKO było wadliwe. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO ponownie rozpozna odwołania od decyzji organu I instancji, uwzględniając oceny prawny zawarte powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz 200 p.p.s.a.