IV SA/Wa 870/10

Dnia 12 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 roku sprawy ze skargi A. G., J. G., A. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., którą to wymierzono J. G., A. G. i A. S. prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "Z." (zwanymi dalej "wspólnikami spółki cywilnej"), karę pieniężną za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w 2008 r. w wysokości 1.361.807,25 zł Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymierzył wspólnikom spółki cywilnej karę pieniężną za naruszenie w 2008 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni ścieków w P., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. 2. W odwołaniu z dnia 25 listopada 2009 r. wspólnicy spółki cywilnej wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie wysokości nałożonej kary. W odwołaniu wskazano min., że podczas wydawania pozwolenia wodnoprawnego naruszono prawo materialne, w szczególności art. 128 i art. 155 kpa, wobec czego nie są zobowiązani jego zapisami. Zdaniem odwołujących się w sprawie winny mieć zastosowanie warunki określone pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2004 r. Wskazali, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. Co do kwestii prowadzenia pomiarów wskazano, iż analizy ścieków za okres 2004-2008 wykonało Laboratorium WIOŚ, przy czym substancje ropopochodne badało Laboratorium Delegatury w N. i Delegatury w T. W 2009 r. Laboratorium odmówiło dalszej współpracy ze Spółką. Następnie zlecono badania Centralnemu Laboratorium MPWiK w [...], które jednak nie wykonuje oznaczeń substancji ropopochodnych, a jedynie identyfikuje substancje ekstrahujące się eterem naftowym. Odwołujący się wskazali, że w dalszym ciągu poszukują laboratorium, które oznacza substancje ropopochodne. Jednakże w czasie tego poszukiwania pracownik Spółki wykonywał analizy ścieków, których wyniki zapisywał w komputerze, i które to zostały załączone do odwołania. Zauważono, że w czasie kontroli ścieki zostały pobrane przez Inspektora z kaskady, a nie z wylotu odbiornika. Tak więc, istniało duże prawdopodobieństwo zaczerpnięcia mikroorganizmów rozwijających się na powierzchni kaskady. 3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Główne argumenty podniesione w decyzji są następujące: - warunki odprowadzania ścieków zostały uregulowane pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] lipca 2008 r.; pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na wniosek wspólników spółki cywilnej, którzy nie wnieśli odwołania od tegoż; - z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. wynika dla wspólników spółki cywilnej obowiązek wykonania w ciągu pierwszego roku obowiązania pozwolenia dwunastu analiz jakości ścieków – natomiast w okresie, za który została wymierzona kara nie wykonano żadnej analizy ścieków, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy zostały spełnione warunki pozwolenia, co do jakości odprowadzanych ścieków; - nie wykonanie wymaganej ilości pomiarów jest jednoznaczne z naruszeniem warunków odprowadzania ścieków w zakresie ich jakości i ilości; - organ pierwszej instancji dokonał analizy przekroczeń poszczególnych wskaźników za pierwszy rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (3 lipiec 2008 r. – 2 lipiec 2009 r.) i dokonał wyliczenia kary za rok kalendarzowy 2008 r., przyjmując wielkość naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego za 182 dni tego roku (okres 3 lipiec – 31 grudzień 2008 r.) zgodnie z art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.), dalej jako "Poś"; - wysokość kary pieniężnej ustalono zgodnie z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnicy spółki cywilnej wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpoznanie meritum sprawy, niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a w konsekwencji bezzasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.361.807,25 zł w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a także oparcie zaskarżonej decyzji na wskaźnikach ropopochodnych, których nie wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) i błędnego przyjęcia, że odprowadzane ścieki powinny być kontrolowane pod względem substancji ropopochodnych; - błędy w ustaleniach stanu faktycznego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie wykonał żadnej analizy ścieków, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, w sytuacji, gdy kontrole odprowadzania ścieków były przeprowadzane, a żadna analiza w tym zakresie nie wskazywała na przekroczenia wskaźnika substancji ropopochodnych. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sprawy nr [...] znajdujących się w Starostwie P. na okoliczność wydania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. bez udziału i powiadomienia skarżących. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieprawdą jest jakoby nie były przeprowadzane żadne kontrole ścieków. Analizy ścieków za okres 2004-2008 wykonało Laboratorium WIOŚ, przy czym substancje ropopochodne badało Laboratorium Delegatury w N. i Delegatury w T. Żadna z tych analiz nie wykazała przekroczeń w zakresie substancji ropopochodnych, co zostało wykazane w dołączonych do akt sprawy zestawieniami charakterystycznych zanieczyszczeń. Zatem organy administracji nie zbadały w całości materiału dowodowego, zaś zgromadzone w sprawie dowody potraktowano wybiórczo. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono w nim, że o ilości próbek ścieków koniecznych dla oceny pracy oczyszczalni decyduje pozwolenie wodnoprawne, a nie obowiązujące w danej chwili przepisy wykonawcze do art. 45 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Skoro w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym (w pkt IV. 2) jednoznacznie określono wymaganą liczbę pobieranych średnich dobowych próbek ścieków, zaś z kontroli przeprowadzonej w dniach 24-25 sierpnia 2009 r. wynikało, że w okresie, za który wymierzona została kara warunek ten nie został spełniony, wobec powyższego zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutu wadliwości pozwolenia wodnoprawnego wskazano, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jest ostateczna, a zatem jest wiążąca dla strony jak i dla organów administracji publicznej. Dopiero jej uchylenie lub zmiana spowoduje, że jej ustalenia przestaną obowiązywać. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2010 r. skarżący zawarli wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na okoliczność uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego skarżącym, celem wykazania, że nie jest wymagany wskaźnik zanieczyszczeń ropopochodnych 15mg/l. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących potwierdził, iż decyzja w przedmiocie wodnoprawnym nie została doręczona wspólnikom spółki cywilnej, jednak nie potrafił wyjaśnić czy została wysłana ona do siedziby spółki cywilnej. Również nie potrafił wyjaśnić dlaczego na etapie kontroli (protokół kontroli nr 409/09) wspólnicy spółki cywilnej nie zanegowali faktu, iż podstawą korzystania ze środowiska jest pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków Starosty P. Dodatkowo wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. dotycząca pozwolenia wodnoprawnego została uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Pełnomocnik organu wskazał, iż wyniki pomiaru, jakie składała strona skarżąca w późniejszych etapach nie spełniały wymagań określonych w art. 147a Poś, Natomiast skierowanie decyzji do spółki cywilnej zamiast do wspólników nie może przesądzać o kwalifikowanej wadliwości decyzji, co potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt V SA 2035/99 (opubl. LEX nr 54225). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie są bezsporne pomiędzy stronami następujące okoliczności: - korzystanie ze środowiska przez Spółkę w określonym zakresie, gdy chodzi o wprowadzanie ścieków do wód, - wynikający z pozwolenia wodnprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. (pkt IV. 2), obowiązek prowadzenia pomiarów o kwalifikowanej jakości, tj. przez akredytowane, laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i eko toksyczności substancji i preparatów, bądź własne laboratorium, o ile jest również objęte systemem zarządzania jakością (Art. 147a Poś), - fakt nie prowadzenia wymaganych pomiarów z zachowaniem wskazanego warunku (m.in. wskazywane w odwołaniu bezskuteczne poszukiwanie akredytowanego wykonawcy, okoliczność prowadzenia własnych zapisów przez pracownika itp.), - prawidłowość dokonania obliczeń wielkości należnej kwoty kary, zgodnej z zasadami określonymi w art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś. Sąd orzekając w granicach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa" nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających zakwestionowanie z urzędu ustaleń organu w powyższym zakresie (niekwestionowanych w skardze). Skarżący wspólnicy spółki cywilnej kwestionują jednak w rozpatrywanym przypadku zasadność naliczenie kary, gdyż podstawą dla ustalenia, iż warunki korzystania ze środowiska nie są dochowane nie może być pozwolenie wodnoprawne z 2008 roku. W ocenie skarżących decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (wskazano, iż zmiana pozwolenia nie była zgodna z wnioskiem, zawarto też wymagania odnośnie jakości ścieków w zakresie wskaźnika substancji ropopochodnych). Zwrócono uwagę, iż decyzja ta została uchylona w 2010 roku. Dodatkowo wspólnicy spółki cywilnej podnieśli, iż nie uczestniczyli oni w sprawie i decyzja w przedmiocie pozwolenia nie została im prawidłowo doręczona (doręczono ją do siedziby spółki a nie osobiście wspólnikom). Wskazane kwestie nie mają znaczenia w sprawie. Ostateczna decyzja do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego rodzi określone skutki prawne. Nie jest rolą organu kontroli (tu Inspekcji Ochrony Środowiska) ocena legalności ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Znaczenie może odgrywać wyłącznie ich ewentualne wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast do tego czasu są one wiążące dla organów administracji publicznej w państwie praworządnym. Ze wskazanych powodów, jako niemającego w sprawie znaczenia w kontekście kontroli legalności orzeczenia, Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę P. w 2008 roku. Zasadą z kolei administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w tytule V Poś jest ich wymierzanie za przekroczenia warunków korzystania ze środowiska (w tym funkcjonowanie instalacji bez prowadzenia wymaganych pomiarów) występujące w określonym czasie. Mające miejsce okresowo zmiany warunków korzystania ze środowiska (w związku ze zmianami decyzji, czy wydaniem nowego pozwolenia) nie rodzą skutków, co do zasadności ponoszenia kar za okresy, gdy warunki te były określone w sposób odmienny (patrz tak samo wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA 818/10 – ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Nie ma znaczenia w sprawie w tej sytuacji okoliczność, iż pozwolenie wodnoprawne, w stosunku do warunku, którego stwierdzono przekroczenia (w kontekście obowiązku prowadzenia pomiarów) zostało uchylone, skoro nastąpiło to w 2010 roku, a więc po dacie zamykającej okres, za który wymierzono karę. Uchylenie określonej decyzji nie ma skutków wstecznych (w przeciwieństwie do instytucji stwierdzenia jej nieważności). Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące braku właściwego doręczenia decyzji (nie osobiście do rąk wspólników). Istotne byłoby jedynie, o ile decyzja ta nie zostałaby w ogóle doręczona żadnej ze stron - można by wówczas rozważać czy taki akt wiąże strony, skoro nie wiąże nawet organu – art. 110 kpa. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała niewątpliwie miejsca, bowiem w toku kontroli osoby uprawnione do reprezentowania zakładu (właściciele spółki) wskazały, jak można mniemać, pozwolenie wodnoprawne z 2008 roku, jako określające warunki korzystania ze środowiska, a w każdym razie posiadania owego pozwolenia nie kwestionowały (patrz protokół kontroli nr 409/09 str. 6). Trafnie zwracają uwagę Skarżący, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego określa stronę zobowiązaną jednakże z uchybieniem wymaganiu precyzyjnego wskazania strony postępowania (art. 107 § 1 kpa). Bowiem wskazano w niej, iż pozwolenie to dotyczy jakoby spółki cywilnej, która w myśl art. 29 kpa nie może być strona postępowania (nie jest też, co do zasady, samodzielnie podmiotem praw i obowiązków). Jednak wobec treści decyzji oraz uwarunkowań sprawy nie może budzić wątpliwości, iż podmiotami zobowiązanymi są w istocie wspólnicy spółki cywilnej (Skarżący). W takiej sytuacji w judykaturze prezentowany jest pogląd, iż spółka cywilna może być stroną postępowania, a równocześnie, iż nie precyzyjne wskazanie podmiotu, o ile w świetle okoliczności sprawy może być on jednoznacznie zidentyfikowany, nie stanowi o wadzie nieważności decyzji, lecz może być kwalifikowane, jako oczywista omyłka, i podlegać sprostowaniu, w myśl art. 113 § 1 kpa (patrz wyroki NSA - przywołany przez pełnomocnika organu czy wyrok NSA sygn. akt I GSK 1771/06 opubl.: ONSAiWSA 2009/1/8, OSP 2009/3/32). Sąd orzekający w sprawie w tym składzie, stoi na stanowisku, iż skierowanie decyzji do spółki cywilnej zamiast do jej wspólników, nie stanowi wady kwalifikowanej, lecz stanowi oczywistą omyłkę, która może w każdym czasie podlegać sprostowaniu (według składu osobowego spółki na dzień wydania w sprawie decyzji nie zawierającej stosownie precyzyjnego wymienienia stron). Jak wcześniej wskazano, kwestia wadliwości orzeczenia określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym kwalifikowanej (nieważność), wykracza poza zakres sprawy dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jednak w rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie ma dopuszczalność nałożenia kar pieniężnych na osoby wspólników, wobec wydania pozwolenia wodnoprawnego jakoby na rzecz spółki cywilnej. Wobec powyższych uwarunkowań, trafnie jednak organ administracji skonstatował, iż naruszenie wymagań wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z 2008 roku może skutkować nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej na wspólników spółki cywilnej. Bez znaczenia jest podnoszona w toku postępowania kwestia, iż w przedmiotowym okresie były prowadzone jakiekolwiek pomiary jakości ścieków (podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż ich wyniki były odnotowywane przez pracownika). W świetle wymagań art. 147a Poś przy prowadzeniu pomiarów należy zachować określone wymagania, gdy chodzi o zapewnienie im kwalifikowanej jakości, a nie dochowanie wymagań w tym zakresie skutkuje wymierzeniem kar na zasadach wskazanych w art. 305a § 1 pkt 2 Poś w związku z ust. 2 tego przepisu. Dopuszczalność ustalenia zasady wymarzania kar w tym przypadku przez prawodawcę nie budzi wątpliwości Sądu (patrz tak samo wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA 931/10 - ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). W tym kontekście bez znaczenia jest okoliczność, czy w przedmiotowym okresie na podstawie jakichkolwiek pomiarów ustalono wystąpienie przekroczeń warunków korzystania ze środowiska, gdy chodzi o jakość odprowadzanych ścieków. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.