IV SA/Wa 872/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego - uchyla zaskarżoną decyzję - IV SA/Wa 872/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, bez zabudowań, położonego we wsi P., oznaczonego działkami nr nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 7,53 ha - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., wniesionego przez D. K. Z kolei decyzje organów obu instancji, tj. wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] oraz zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w ramach powtórnego rozpatrzenia w postępowaniu nieważnościowym wniosku D. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia 7 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 1090/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r. W przywołanym wyroku NSA wskazał, iż organy rozpoznały sprawę wadliwie, dokonując ocen właściwych dla postępowania zwykłego, nie zaś nieważnościowego, tj. nie przeprowadziły kontroli decyzji Naczelnika Gminy S. w aspekcie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - wyliczonych w art.156§1 k.p.a. W szczególności organy nie wzięły pod uwagę przesłanki przewidzianej w art.156§1 pkt 4 k.p.a. w kontekście tego, iż po pierwsze decyzję Naczelnika Gminy S. wydano na nazwisko D. S. (nazwisko skarżącej brzmi zaś D. K.) oraz, że decyzję tę doręczono osobie o nazwisku S. (taki podpis widnieje na formularzu potwierdzenia odbioru decyzji) a nie skarżącej, która twierdzi, iż decyzji tej nigdy nie otrzymała. W następstwie uchylenia przez NSA decyzji organów obu instancji, orzekających w postępowaniu nieważnościowym, Wojewoda [...] ponownie dokonał oceny zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r., ponownie odmawiając stwierdzenia jej nieważności (decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w związku z kwestiami podniesionymi przez NSA przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Jak ustalono w miejscowości K. nigdy nie zamieszkiwała osoba o nazwisku D. S. lecz D. K. Razem z nią zamieszkiwały wówczas następujące osoby: Z. K. - mąż, W. M. primo voto M. - matka, H. M. - ojczym oraz bracia J., W. i S. M. Z przeprowadzonej ekspertyzy grafologicznej dwu podpisów złożonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. wynika, iż zostały one nakreślone przez jedną osobę - W. M. (M.) - matkę skarżącej. Osoba ta była dorosła, zamieszkiwała wspólnie ze skarżącą, stąd mogła odebrać decyzję i pokwitować zwrotne potwierdzenie odbioru. W tych okolicznościach organ stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego we wsi P. mimo błędnego podania nazwiska została doręczona właściwej osobie, tj. D. K. jako stronie postępowania. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż przedmiotowe gospodarstwo spełniało - jako opuszczone - warunki do jego przejęcia. W sprawie brak zatem podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie D. K. od decyzji Wojewody [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., która to decyzja jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W decyzji tej organ odwoławczy przyjął, iż ani on ani Wojewoda [...] nie są właściwi do orzekania w kwestii orzekania w przedmiocie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r., właściwość ta przysługuje natomiast samorządowemu kolegium odwoławczemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, iż decyzję organu I instancji należało uchylić a całe postępowanie umorzyć. Wyjaśniając szerzej kwestię właściwości do orzekania w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zgodnie z art.157§1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia (inaczej rzecz się przedstawia tylko wtedy, gdy decyzję wydał mister lub samorządowe kolegium odwoławcze). W niniejszej sprawie istnieje zatem konieczność wskazania organu, który można by zakwalifikować jako organ wyższego stopnia w stosunku do Naczelnika Gminy S., który wydał decyzję z dnia [...] lipca 1976 r. Ustaleń takich nie można dokonać wprost albowiem w obowiązującym systemie prawa nie funkcjonuje już ani organ administracji w postaci naczelnika gminy ani nie obowiązuje materialnoprawna podstawa, na której decyzję z dnia [...] lipca 1976 r. oparto. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz.198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art.17 pkt 1 k.p.a. w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz.U. Nr 162, poz.1126) "organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze" chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W konkluzji swojego wywodu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż właściwym w sprawie organem wyższego stopnia będzie samorządowe kolegium odwoławcze. W uzasadnieniu powołano się w tym miejscu na prezentujące taki kierunek interpretacyjny orzeczenia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których ten ostatni rozstrzygał spory kompetencyjne. W skardze na powyższą decyzję skarżąca D. S. podniosła: (-) bezpodstawne i sprzeczne z ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 7 maja 2003 r., odmówienie przez organ I instancji stwierdzenia nieważności decyzji przejmującej gospodarstwo na własność Państwa; (-) naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art.65§1 k.p.a., zobowiązującego organ administracji do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu; (-) zwłokę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzję należało uchylić, niemniej z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Organ odwoławczy błędnie przyjął, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, bez zabudowań, położonego we wsi P., oznaczonego działkami nr nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 7,53 ha, jest właściwe terytorialnie samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś Wojewoda [...] (w I instancji) oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odwoławczy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wskazał, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ważkie argumenty prawne przemawiające za uznaniem, iż co do zasady organami orzekającymi w postępowaniach nieważnościowych, dotyczących decyzji o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r., nr 32, poz.161), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198), winny być samorządowe kolegia odwoławcze. Konstatacji tej nie można było jednakże automatycznie przenosić na grunt niniejszej sprawy bez uwzględnienia skutków, jakie wywołało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2003 r., sygn.akt IV SA 1090/02, wypowiadające się na temat zgodności z prawem poprzednich rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r. Wskazane wyżej orzeczenie wydano przed dniem 1 stycznia 2004 r., pod rządem ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) - zwanej dalej "ustawą wprowadzającą p.p.s.a." - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (...) wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jak konsekwentnie podnoszono w orzecznictwie NSA, dotyczącym skutków prawnych związania oceną wyrażoną w orzeczeniu tego Sądu, konieczność podporządkowania się tej ocenie może ulec wyłączeniu tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (mającej miejsce po wydaniu wyroku), a także w sytuacji gdyby orzeczenie to zostało wzruszone. W dacie ponownego orzekania przez Wojewodę [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazane powyżej okoliczności nie zaszły. W rezultacie powyższego organy administracji orzekające ponownie po zapadnięciu wyroku z dnia 7 maja 2003 r. (a także Sąd orzekający w niniejszej sprawie) związane były stanowiskiem, jakie w wyroku tym zawarł NSA. Wychodząc z powyższego założenia należy podkreślić, iż oceniając zgodność z prawem poprzedniej decyzji odwoławczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r.), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był dokonać z urzędu m.in. oceny tego, czy organy, które orzekły w sprawie nie wykroczyły poza swoją właściwość. Obowiązek dokonania wszechstronnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet jeżeli przedmiot tej oceny wykraczałby poza zarzuty podniesione w skardze, wynikał bowiem z art.51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - obowiązującej w dacie orzekania przez NSA - stanowiącego, iż sąd nie jest związany granicami skargi (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2004 r., sygn.akt I SA 863/00, publ. LEX 75531). W wykonaniu wskazanego wyżej obowiązku, orzekając w dniu 7 maja 2003 r. NSA zbadał zatem, czy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały przez organy właściwe w sprawie, w efekcie czego kompetencji Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do orzekania w tym zakresie nie zakwestionował. Z faktu, iż w uzasadnieniu orzeczenia nie zawarto bezpośrednich uwag odnośnie właściwości organów wynika, iż właściwość w sprawie wskazanych wyżej organów Sąd, wypowiadający się w kwestii meritum sprawy, uznał za oczywistą. Powyższą konkluzję NSA należy uznać za ocenę w rozumieniu art.99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. (na równi z ocenami NSA, odnoszącymi się do meritum sprawy), wiążącą w przedmiotowej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (jak i Wojewodę [...]) oraz sąd administracyjny. W niczym nie zmienia powyższego fakt, iż - jak zauważył organ odwoławczy - w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęto odmienne stanowisko na temat właściwości odnośnie organów administracji w tego typu postępowaniach nieważnościowych. Oceny wyrażone we wskazanych wyżej orzeczeniach wiążą bowiem organy (i sąd administracyjny) wyłącznie w odniesieniu do tych spraw, w których zapadły, nie wywołują natomiast żadnych skutków prawnych w sprawie niniejszej. Jednocześnie zajęcie przez składy orzekające w innych sprawach odmiennego stanowiska w kwestii właściwości organów niż to, które wynika z wyroku NSA z dnia 7 maja 2003 r., nie może być traktowane jako późniejsza istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, której zajście zwalniałoby organy administracji, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie od respektowania oceny wyrażonej w przywołanym wyroku. W konkluzji powyższego należy uznać, iż w postępowaniu nieważnościowym przeprowadzonym po wydaniu wyroku z dnia 7 maja 2003 r. winien był zatem konsekwentnie orzekać Wojewoda (w I instancji) oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w II instancji). W tym świetle uchylenie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. było bezpodstawne. Naruszenie przez organ art.99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. należy uznać za naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. należało uchylić. W następstwie zapadnięcia niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważy zatem, jako druga instancja merytoryczna, czy decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1976 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, uwzględniając w tym zakresie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu z dnia 7 maja 2003 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).