IV SA/Wa 872/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 872/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami oraz drogi dojazdowej (wjazd i wyjazd) na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] w obrębie [...] położonych w rejonie ulicy [...] pomiędzy nr [...] w W. na terenie [...] Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek D. O., zwanej dalej "skarżącą", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawowym elementem, który przesądził o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji. Wskazana do zabudowy działka położona jest w środku podwórza, które okala w kształcie podkowy pierzejowa zabudowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ulic [...]. Linie zabudowy tych budynków kształtują się bezpośrednio przy liniach rozgraniczających ulice i są zgodne z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak ukształtowane istniejące linie zabudowy nie dają możliwości wyznaczenia wewnątrz podwórza obowiązujących linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z analizy zagospodarowania obszaru oraz ze zdjęć satelitarnych z ortofotomapy wynika, że teren kwartału zawarty pomiędzy ulicami [...] zaprojektowany został w sposób przemyślany, uporządkowany, oparty na osi urbanistycznej. Z analizy zagospodarowania obszaru terenu wynika, że przestrzeń pomiędzy budynkami tworzy oś urbanistyczną od ulicy [...] do ulicy [...]. Oś ta jest osią symetrii i jednocześnie spełnia rolę osi widokowej. Istniejąca zabudowa zlokalizowana wzdłuż osi stanowi symetryczny układ w kształcie podkowy, tworzący układ budynków t.zw. "lustrzanego odbicia" na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Brak zabudowy na osi urbanistycznej wzdłuż ul. [...] pomiędzy budynkami o numerze [...], ulicy [...] i ulicy [...] świadczy o tym, iż wyznaczona przez projektanta oś spełnia ponadto rolę osi widokowej. Wnętrze pomiędzy budynkami tworzy podwórze zagospodarowane zielenią osiedlową, alejkami, placem zabaw dla dzieci i boiskami. Wzniesie budynku w centrum podwórza, czyli na osi urbanistycznej wpłynie na zniszczenie układu przestrzennego tego założenia architektoniczno - urbanistycznego zaprojektowanego na początku lat pięćdziesiątych XX wieku, który tworzy harmonijną całość. Planowany budynek zamknąłby przestrzeń od strony ulicy [...] jednocześnie likwidując na dużym odcinku oś widokową w kierunku ulicy [...] i stałby się centralnym obiektem na tej osi, burząc jednocześnie kompozycyjne założenie tego układu urbanistycznego. Przy takim układzie zabudowy budynków organ nie znajduje podstaw do wyznaczenia innej linii zabudowy jak istniejące linie zabudowy tego kwartału. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, w szczególności podnosząc, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki przewidziane w art.61 ustawy, w związku z czym negatywne rozstrzygnięcie jej żądania było bezpodstawne. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej, SKO nie podzieliło argumentacji w nim zawartej i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało, iż art.61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art.2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalenie w niniejszej sprawie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na zaburzenie przez planowaną zabudowę układu urbanistycznego tworzącego uporządkowaną całość. Za słuszne uznać należy stanowisko organu I instancji, iż planowany budynek zaburzyłby założenie architektoniczno-urbanistyczne i spowodowałby likwidację osi widokowej istniejącej pomiędzy budynkami a nadto, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia innej linii zabudowy tego kwartału, jak istniejąca linia zabudowy. Zachowanie ładu przestrzennego ma swój walor normatywny ujęty w art.1 ust.1 oraz art.1 ust.2 pkt 1 jako podstawa gospodarowania przestrzenią i jest zasadą, którą organy winny się kierować w swoich rozstrzygnięciach. W razie niejasności organy są zobowiązane do dokonania wykładni przepisów zgodnej z zasadami ogólnymi ustawy -w tym z zasadą uwzględniania wymagań ładu przestrzennego oraz możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Istnienie działki lub działek zabudowanych w sąsiedztwie, które tworzą pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki jako tworzący harmonijną całość oraz zachowanie harmonii tego układu przez planowaną zabudowę, stanowi warunek konieczny do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art.61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do przesłanek wskazanych tym przepisem zaliczyć można zachowanie osi widokowej wskazanej przez organ na obszarze objętym wnioskiem; 2) art.6 ust.2 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nadrzędnym celem ustawy jest zachowanie ładu przestrzennego z pominięciem słusznego interesu inwestora; 3) art.7 i art.77§1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia na błędnie sporządzonej analizie zagospodarowania obszaru objętego wnioskiem; 4) naruszenie przepisu §3 i §4 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów a to w ten sposób, iż nie wyznaczono, zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z art.1 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż określa ona: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W art.1 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy ustawodawca wskazał z kolei, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Zgodnie z art.2 pkt 1 ustawy ilekroć w ustawie mowa o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art.4 ust.2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego oczywistym jest, iż określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej musi nastąpić z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego interpretowanego zgodnie z cytowaną wyżej definicją legalną zawartą w art.2 pkt 1 ustawy. Dyrektywę powyższą należy mieć zatem uwadze przy ocenie, czy w danej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, uzależniającym ustalenie warunków zabudowy w szczególności od tego, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Powyższe nabiera w ocenie Sądu szczególnego znaczenia w przypadku inwestycji projektowanych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako uzupełnienie wolnych przestrzeni położonych w obrębie już istniejących układów architektonicznych. Jest to bowiem sytuacja odmienna od sytuacji modelowej, w której niezabudowany teren inwestycji stanowi nieruchomość funkcjonalnie odrębną i samodzielną. Podkreślenia wymaga, iż wprawdzie wskazane wyżej uzupełnienia są przejawem w pełni zrozumiałej tendencji inwestorów do jak najbardziej optymalnego wykorzystania wielkomiejskich terenów mieszkaniowych, niemniej powyższe nie może odbywać się kosztem naruszania zasad zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyższego w takich przypadkach konieczne jest w ocenie Sądu branie pod uwagę w ramach badania wskazanych w art.61 ust.1 pkt ustawy cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu tego, czy nowa inwestycja nie zakłóci układu architektonicznego, który ma uzupełniać. W ramach powyższego organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności ocenić, czy wspomniany układ posiada walory zasługujące na ochronę (oczywistym jest bowiem, iż nie będzie tak w przypadku, w którym omawiany układ odznacza się przypadkowością, nie jest zaś wynikiem zrealizowania konsekwentnej koncepcji). Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały w sposób przekonujący, iż realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego. Inwestycja miałaby bowiem być realizowana na terenie stanowiącym podwórze - dziedziniec otoczony blokami mieszkalnymi wzniesionymi w latach 50 ubiegłego wieku, tworzącymi regularną podkowę przylegającą z dwóch stron do ulicy [...] oraz [...]. Niezabudowanie wnętrza podwórza poza walorami użytkowymi (teren rekreacyjny dla mieszkańców) zapewnia również istnienie osi widokowej ciągnącej się od ulicy [...] aż do ulicy [...], stanowiącej jednocześnie oś dzielącą zarówno teren inwestycji jak i działki po przeciwległej stronie ulicy [...] zabudowane bliźniaczymi budynkami w kształcie litery "L" na dwie symetryczne części. Wspomniane tereny tworzą zatem przemyślany układ kompozycyjny, którego elementem jest również oś widokowa. Uzupełnienie wskazanego wyżej układu planowaną inwestycją uznać należałoby za oczywistą niekonsekwencję. Powyższe stanowiło wystarczającą przesłankę do odmownego załatwienia wniosku skarżącej. W świetle powyższego podniesioną zarówno przez organ I instancji, jak i przez skargę kwestię linii zabudowy uznać należy za wtórną. Ustosunkowywanie się do niej przez Sąd jest zatem bezprzedmiotowe. Sąd nie dopatrzył się również, wbrew twierdzeniom skargi, wadliwości analizy stanu zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby postępowania. Analiza ta zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.