IV SA/Wa 872/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] maja 2009 r. o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części zbiornika wody stojącej na działce nr ew. [...] w R. oraz na wprowadzenie do rowu R-23 wód z tego akwenu. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji powołano następujące okoliczności: - zasypanie w całości tak dużego akwenu narusza wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w tym stosownie do treści art. 38 ust. 1 tej ustawy, - art. 26 pkt. 2 ustawy - Prawo wodne nakazuje właścicielowi wód dbałość o utrzymanie dobrego stanu wód – wobec tego już ta okoliczność może być przesłanką do odmowy wydania pozwolenia, w myśl art. 126 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, - przewiduje się zasypanie dużego akwenu (0,53 ha ze zbiornika 0,8 ha o głębokości 5 m.) - ustabilizował on stosunki wodne na przyległym terenie oraz stworzył ekosystem, spełniający określoną funkcję ekologiczną, - przez teren działki przebiega linia wysokiego napięcia (400 kV) ze strefami uciążliwości; tereny w ich strefach nie będą mogły być efektywnie zagospodarowane – pozostawienie w tym obszarze akwenu jest jedynym prawidłowym rozwiązaniem, - akwen jest uwidoczniony w części rysunkowej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. uchwalonego dnia [...] czerwca 1998 r. uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zwanego dalej Planem, jego istnienie nie koliduje z możliwością wykorzystania działki na cele mieszkaniowe, usług lub gastronomii, które może być realizowane bezpośrednio na brzegu na pomostach lub obiektach pływających, - z przedłożonego operatu nie wynika, brak zagrożenia dla terenów przyległych; wskazuje on, iż działka położna jest w obszarze gruntów spoisto zastoiskowych (gliny pylaste ciężkie i iły pylaste); występowanie zawilgoceń okresowo zalewanych terenów jest związane przede wszystkim z zaleganiem płytko pod powierzchnią terenu nie przepuszczalnych glin; operat opisuje jedynie wpływ robót dotyczących zasypania zbiornika a kwestie po jego zasypaniu kwituje stwierdzeniem, iż zwierciadło wody będzie się utrzymywać w niezmienionym poziomie, nie jest ono poparte badaniami ani obliczeniami a opisane warunki gruntowe wskazują na to, iż woda opadowa - nie mając dotychczasowego odpływu - będzie zalegać na powierzchni terenu, - pozostała argumentacja przywołana przez organ I. instancji stanowiła jedynie motywy uzupełniające. W skardze na tę decyzję, wnioskodawca o pozwolenie p. J. R. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 126 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne przez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że zaistniały przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, oraz przepisów prawa procesowego – art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także brak wskazania okoliczności, na podstawie, których wywiedziono odmowę i ustalono, iż działania strony mogą powodować szkody na sąsiednich gruntach. Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności: - organ I. instancji, odmawiając wydania pozwolenia, przywołał ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, co nie może stanowić przeszkody dla wydania pozwolenia (studium nie jest aktem normatywnym), ze studium nie można wywieść rygorów art. 38 ust. 1 ani art. 26 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, - zgodnie z obowiązującym Planem działka ze zbiornikiem znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi handlu, gastronomii, kultury oraz zabudowy jednorodzinnej – jedyne zastrzeżenie Planu to pozostawienie 60% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej, - wbrew twierdzeniom organu, zbiornik nie jest siedliskiem roślin, a tym bardziej zwierząt, nie mając zarośniętej linii brzegowej, bez roślinności wodnej nawet w nominalnym stopniu nie stwarza warunków lęgowych ani bazy żerowej, - propozycja by usługi gastronomiczne zrealizować na brzegu, na pomostach lub obiektach pływających narusza postanowienia Planu, gdzie nie przewiduje się, że usługi mają mieć charakter sezonowy, – co musiałoby mieć miejsce, zważywszy na warunki klimatyczne w Polsce, - dowolne są twierdzenia, iż akwen wodny to jedyne możliwe przeznaczenie działki wobec przebiegu linii wysokiego napięcia, stosowne ograniczenia dotyczą tylko obiektów dla stałego pobytu ludzi, inne - w uzgodnieniu z operatorem sieci - mogą być lokalizowane, - ocena operatu jest pobieżna - nie uwzględniono, iż dokonywano uzgodnień tego dokumentu na drodze korespondencji między organem I. instancji a jego autorem, w toku postępowania nie spowodowano, aby opracowanie było poprawiane a obecnie zgłaszane są uwagi; operat został zaakceptowany przez Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych w [...], który jednocześnie wyraził zgodę an odprowadzenie wód, - wskazano, iż w świetle orzecznictwa o ile przedłożono wniosek spełniający wymagania z art. 131 ustawy - Prawo wodne, odmowa pozwolenia może nastąpić tylko, gdy wystąpią przesłanki wskazane w art. 126 tej ustawy a sytuacja taka nie ma miejsca. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 21 lipca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 789/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jednak orzeczenie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2458/10). Przekazując sprawę do rozpoznania Sądowi niższej instancji, w uzasadnieniu wskazano następujące okoliczności, które należy uwzględnić orzekając ponownie w sprawie: - w uchylonym orzeczeniu Sądu, nie wskazano jak odmowa wydania pozwolenia ma się do normatywnej treści art. 126 ustawy - Prawo wodne, podczas gdy skoncentrowano się na regulacji art. 29 tej ustawy, - nie wskazano, z jakich postanowień Planu wywiedziono jego sprzeczność z wydaniem pozwolenia na zasypanie zbiornika, - szereg kwestii podnoszonych w toku postępowania przez wnioskodawcę – np. to, iż przełożył on operat uzgodniony z jednostką wyspecjalizowaną (wojewódzkim zarządem melioracji wodnych) i był on wielokrotnie, na żadnej innych stron, uzupełniany a jego autor składał wyjaśnienia zostało pominięte przez organ orzekający w sprawie i Sąd; należał odnieść sie do wymagań, jakie dotyczą wniosku o wydanie pozwolenia i operatu wodnoprawnego (art. 131 ust. 2 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). Na rozprawie, Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, natomiast uczestnicy postępowania (właściciele gruntów sąsiednich) wnieśli o oddalenie skargi, wywodząc, iż operat nie jest sporządzony prawidłowo a likwidacja zbiornika spowoduje zalewanie gruntów sąsiednich. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I. instancji została wydana z naruszeniem prawa, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Trafnie na to wskazano w skardze i orzeczeniu kasatoryjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego ocena prawna jest wiążąca dla Sądu w niniejszej sprawie - art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia organu odwoławczego, odmówiono wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazując, iż wynika to z treści art. 126 ustawy - Prawo wodne jak i powołując się na okoliczność, iż mylnie oceniono w operacie, jakoby likwidacja zbiornika nie powadziła do niekorzystnych zmian stosunków wodnych. Należy podkreślić, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola ostatecznego orzeczenia organu administracji. Sprawa musi być rozpatrywana w dwu instancjach, a następnie legalność decyzji może być dopiero badana przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o kwestie spełniania wymagań formalnych dla uzyskania pozwolenia (kompletność wniosku, operatu) w kontekście wymagań wskazanych w art. 131 i 132 ustawy - Prawo wodne, pomimo iż sprawa ta byłą sporną (strona podnosiła, iż dokumentacja była uzupełniana a także została uzgodniona przez administratora wód, a autor operatu składał szereg wyjaśnień) problematyka ta nie była rozważana przez organ administracji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Wadliwość tę odnotował również Sąd Kasacyjny. W tej sytuacji zajmowanie stanowiska w tym przedmiocie przez Sąd I. instancji byłoby przedwczesne i skutkowało pozbawieniem stron prawa do rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych przed zaskarżeniem. Uchybienie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (art. 7, 77 §. 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.) Mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a więc stwierdzenie danego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych kwestii należy wskazać, co następuje. Trafnie podniesiono w skardze, iż odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalna jedynie, o ile spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w art. 126 ustawy - Prawo wodne. Trzeba przy czym odnotować, iż – co także zauważono w skardze - przeszkodą może być równocześnie nie spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wskazanych w art. 131 i 132 ustawy. Ta ostania kwestia, jak wskazano, może wymagać jeszcze ponownej analizy, o ile nie zostaną ujawnione inne przeszkody wydania pozwolenia (w tym ostatnim przypadku analiza zawartości dokumentacji byłaby bezzasadna, w świetle zasad ekonomii procesowej – art. 12 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do materialnoprawnych przesłanek odmowy wydania pozwolenia należy wskazać, iż organ nie wywiódł dotychczas, aby w sprawie zachodziły przeszkody dla jego wydania. Samodzielną przesłanką odmowy nie może być treść normatywna przywołanego art. 26 pkt 2 ani 38 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Przepisami tymi nie ustanowiono bezwzględnej zasady, iż nie mogą być likwidowane żadne zbiorniki wodne. Tego rodzaju ich interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż irracjonalne jest instytucja wydawania pozwoleń w tym zakresie. W tym kontekście trzeba wskazać, iż względami przemawiającymi przeciw likwidacji zbiorników może być ich powiązanie z konkretnymi cennymi przyrodniczo ekosystemami (siedliska czy stanowiska roślin lub zwierząt chronionych). O ile na danym terenie nie ustanowiono obszarowych form ochrony, ochrona siedlisk może wynikać z zakazów ustanowionych na zasadach z wskazanych art. 46, 48-52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Niszczenie dóbr przyrodniczych nie byłoby też dopuszczalne, gdy chodzi o inne elementy przyrodnicze (nieobjęte szczególnymi formami ochrony), o ile nie wynikałoby to z racjonalnych względów gospodarczych – art. 125 pkt. 3 ustawy o ochronie przyrody. W takich m.in. przypadkach likwidacja zbiornika mogłaby by być niedopuszczalna z uwagi na wymagania ochrony środowiska (art. 126 pkt 1. w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne). W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca wywodzi, iż zbiornik nie ma wartości przyrodniczych natomiast organ administracji orzekając w sprawie nie przywołał żadnych dowodów, z których wywodziłby, iż jest inaczej. Należy podkreślić, iż trafnie organ administracji odnotowuje jako przeszkodę dla likwidacji zbiornika nie tylko wartość przyrodniczą samego akwenu, (co jest kwestionowane przez Stronę), lecz także skutek likwidacji zbiornika w postaci niedopuszczalnych ingerencji w środowisko przyrodnicze w następstwie zmiany stosunków wodnych. Także w tym zakresie organ administracji nie przywołał jednak żadnych dowodów. Przeszkodą dla wydania pozwolenia mogłaby być sprzeczność z Planem w myśl art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Jednak na podstawie załączonego materiału dowodowego (pozostającego w dyspozycji organu na dzień orzekania) nie ma możliwości wywiedzenia konkluzji, iż zamierzenia inwestora są sprzeczne z Planem. Brak czytelnego - zgodnego z oryginalną grafiką fragmentu rysunku Planu (rysunek załączony do operatu wodnoprawnego) nie pozwalał na ocenę, czy kontury zbiornika na planie stanowią fragment jednego z obszarów funkcjonalnych oznaczonych odpowiednimi literami, czy też - poprzez zastosowanie np. innego koloru zbiornika wodnego - postanowiono o jego wyłączeniu z obszarów oznaczonych konkretnymi litrami a jednocześnie barwami. Kwestia ta nie została wyjaśniona, o czym świadczy nie pełny materiał dowodowy, a może mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Trafnie z kolei podniesiono, iż uchybienie zakazowi wskazanemu w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne nie może być przesłanka odmowy wydania pozwolenia wodno prawnego, w świetle art. 126 ustawy, co nie oznacza jednakże, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego może prowadzić do naruszenia tego zakazu. Trzeba mieć, bowiem na uwadze pozostałe uwarunkowania dotyczące wydawania tych pozwoleń. W świetle art. 128 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne ma m.in. określać niezbędne obowiązki, gdy chodzi o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. W razie, gdy pozwolenie dotyczy likwidacji zbiornika wodnego, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania są właściwe tzn. czy nie będą prowadzić do niedopuszczalnej zmiany stosunków wodnych na gruntach przyległych. W toku postępowania wnioskujący o uzyskanie pozwolenia obowiązany jest do przedłożenia specjalistycznej dokumentacji – operatu wodnego (art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). M.in. w oparciu o tą dokumentację oraz ewentualne ustalenia dokonywane z urzędu, organ administracji musi określić takie warunki wydania pozwolenia, aby zabezpieczyć m.in. uzasadnione interesy osób trzecich. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie, czy wydanie pozwolenia na zasypanie zbiornika nie spowodowałoby negatywnych skutków dla osób trzecich (tego rodzaju wnioski wywodzą inni niż wnioskodawca uczestnicy postępowania oraz organ administracji). Ustalenie jednak domniemanych skutków dla gruntów sąsiednich nie może prowadzić do odmowy wydania pozwolenia, bowiem przesłanka ta wykracza poza ramy wskazane w art. 126 ustawy - Prawo wodne, ale - a ile tak by miało być – organ winien ustalić, jakie warunki należy określić dla podmiotu w pozwoleniu na zasypanie akwen, aby do negatywnych oddziaływań nie doszło – np., jakie urządzenia wodne powinien on zrealizować i utrzymywać (dreny rowy odwadniające itp.). Zagadnienie to będzie wymagało wyjaśnienia w kontekście zajęcia przez organ stanowiska, co do kwestii czy przedłożony aktualnie operat spełnia warunki dla wydania, na jego podstawie, pozwolenia. Bez znaczenia jest w tym kontekście to, iż art. 126 ustawy - Prawo wodne zawiera zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie zwalnia to, bowiem organu administracji z obowiązku adekwatnego do sytuacji określenia warunków jego wydania, gdy brak przesłanek dla odmowy – także w kontekście właściwego określenia wymagań, wskazanych w art. 128 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne. Trafnie w skardze zarzucono z kolei błędne stanowisko, co do ustaleń związanych ze skutkami przebiegu linii wysokiego napięcia, lecz nie w kontekście podniesionym w skardze. O ile kwestie te nie były przywoływane przez organ administracji w kontekście ogólnej ochrony dóbr przyrodniczych (jak wskazano organ nie wskazał w tym zakresie na żadne ustalenia w świetle materiału dowodowego), gdy chodzi o uzasadnienie ich ewentualnego zniszczenia w wyniku zasypania zbiornika, racjonalnymi względami gospodarki (art. 125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), sama możliwość wykorzystania działki wykracza poza kompetencje organu wydającego pozwolenie wodnoprawne. Nie wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii czyni zasadnym - także w tym zakresie - zarzut naruszania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przedwczesną byłaby wobec tego ocena czy naruszono jednocześnie normę prawa materialnego – art. 126 ustawy - Prawo wodne, odmawiając, bez występujących ku temu przesłanek, pozwolenia wodnoprawnego. Nie są trafne wywody skargi w kontekście odwołania do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postanowienia tego dokumentu nie były przesłanką orzekania w sprawie przez organ odwoławczy - komentując orzeczenia organu I. Instancji określono kwestie studium, jako motywy uzupełniające, cokolwiek miałoby to znaczyć. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w punkcie 3 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 300 zł, oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpatrując ponowni sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.