IV SA/Wa 873/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.P. i M.N. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2011r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], gmina Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Burmistrz Gminy Z. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że realizacja inwestycji może potencjalnie negatywnie wpłynąć na obszar specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]). Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestorów Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę wniesioną przez J.P. i M.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1464/12) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że organ nie dokonał samodzielnych i szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (znaczące negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji), naruszył art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak przekonujących wyjaśnień zastosowania zasady przezorności nakazującej odmówić uzgodnienia warunków zabudowy. WSA w Warszawie zobowiązał także organ do dokonania oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponownie rozpoznając sprawę i kierując się zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...] i w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]). W oparciu o akta sprawy oraz mapy dostępne na wymienionych serwisach internetowych organ ustalił, że działka nr [...] usytuowana jest w północnej części półwyspu rozdzielającego akweny jezior P. i J. Działka ta położona jest poza zwartą zabudową wsi (ok. 1,2 km), natomiast najbliższa zabudowana działka znajduje się bliżej nasady półwyspu w odległości ok. 350 m od terenu inwestycyjnego. Obszar ten jest zasadniczo niezagospodarowany. W kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi Parku Krajobrazowego [...] to stwierdzono, że nie naruszy ona zakazów przewidzianych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Natomiast okoliczność lokalizacji przedsięwzięcia w ramach obszaru Natura 2000 [...] ([...]) powoduje konieczność weryfikacji inwestycji w odniesieniu do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że zabronione jest podejmowanie działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Przesłankami do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 są możliwość oraz istotność oddziaływania. W przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności" – art. 191 ust. 2 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2010, C 83) i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r, poz. 1232 ze zm.). Organ dalej stwierdził, że [...] ([...]) są ostoją ptasią o randze europejskiej, występuje tu co najmniej 29 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej. Obszar ten został wyznaczony dla ochrony m.in. bąka, żurawia i bielika. W oparciu o wskazane w uzasadnieniu dokumenty organ przyjął, że w rejonie wnioskowanej działki mogą znajdować się siedliska wymienionych gatunków. Odnośnie bąka to stwierdzono, że w bardzo bliskim sąsiedztwie działki nr [...], obręb [...] znajduje się jego rewir. Gatunek ten charakteryzuje się poligamią, co oznacza, że w rejonie planowanej inwestycji może występować więcej niż jedno stanowisko. W kwestii bielika, to zdaniem organu położenie działki pokrywa się z lokalizacją rejonów najchętniej odwiedzanych przez ten gatunek. Natomiast jeśli chodzi o żurawie to rozkład stanowisk na terenie obszaru Natura 2000 [...] jest wyraźnie skupiskowy. Największą koncentracją charakteryzują się tereny słabo zalesione na północ od jeziora P. i J. (m.in. obszar na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka). W rejonie tym stwierdzono dużą koncentrację zarówno stanowisk lęgowych, jak i miejsc żerowania żurawi. Za główne oddziaływanie inwestycji w ocenie organu należy uznać: trwałe przekształcenie terenu poprzez wprowadzenie zabudowy w enklawie niezabudowanych terenów rolnych otoczonych kompleksem leśnym zlokalizowanych na półwyspie między dwoma jeziorami, emisję hałasu na etapie realizacji oraz zagrożenie dalszej ekspansji zabudowy mieszkalnej i rekreacyjnej w enklawie terenów otwartych. Dalej stwierdzono, że realizacja inwestycji może bezpośrednio wpływać na możliwość wykorzystania obszarów łąkowo-rolnych przez żurawie tzn. pogorszyć stan siedlisk gatunku chronionego w obszarze Natura 2000. Istnieją przesłanki do stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco wpływać na cele ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Takie stwierdzenie uzasadniałoby obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ale organ prowadzący postępowanie główne stwierdził, że taka sytuacja nie występuje czyli zamknął możliwość przeprowadzenia takiej oceny. W kwestii położonego w pobliżu budynku stanowiącego pensjonat organ stwierdził, że przedsięwzięcie to jest realizowane na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Powiatowego w I. z dnia [...] lipca 1999r, a więc przed powstaniem obszaru Natura 2000. Organ podkreśla, że kwestionuje lokalizację planowanej inwestycji bez uprzedniego wykazania, że nie będzie ona znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W toku postępowania uzgodnieniowego organ musi zaakceptować konkretną treść decyzji o warunkach zabudowy, natomiast warunki minimalizujące wpływ na obszar chroniony może nałożyć jedynie regionalny dyrektor ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Tym samym nie może ostać się zarzut skarżących warunkowego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnieśli J.P. i M.N. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że zasada ostrożności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że budowa małego domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym będzie mogła znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000. Dalej naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie się do odmowy uzgodnienia bez wskazania jakie parametry inwestycji są do zaakceptowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ odwoławczy stwierdził, iż realizacja inwestycji nie będzie bezpośrednio oddziaływała na siedliska żerowiskowe bielika i bytowe bąka. W tej sytuacji zamierzenie może wpływać jedynie na możliwość wykorzystania obszarów łąkowo-rolnych przez żurawie. Stanowisko organu jednak wydaje się opierać na stanie faktycznym nie tyle obecnym, co hipotetycznym. Połączyć to bowiem należy ze stwierdzeniem organu zamieszczonym dalej, że realizacja przedsięwzięcia może inicjować zabudowę kolejnych otwartych terenów (tym samym organ bierze pod uwagę oddziaływanie przedsięwzięcia w połączeniu z potencjalnymi przedsięwzięciami). Skarżący cytując wyroki NSA twierdzą, że budowa domu jednorodzinnego nie jest tego rodzaju przedsięwzięciem, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na dany obszar Natura 2000. Dalej wywodzą, że organy ograniczyły się do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy – mimo woli inwestora co do modyfikacji parametrów budynku – nie wskazując jakie parametry byłyby do zaakceptowania. Naruszono tym samym art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podsumowaniu zwracają uwagę, że w okolicznych miejscowościach o tym samym statusie prawnym realizowane są przedsięwzięcia na większą skalę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], gmina Z., wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Przepis ten wymaga uzgodnienia warunków zabudowy w odniesieniu do innych, poza parkiem narodowym, form ochrony przyrody. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego działka inwestycyjna położona jest w granicach dwóch form ochrony przyrody przewidzianych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.): parku krajobrazowego i obszaru Natura 2000. O ile nie stwierdzono przeszkód do realizacji przedsięwzięcia ze względu na położenie w ramach Parku Krajobrazowego [...], o tyle organ uznał, że przeszkodą do zaakceptowania projektu inwestycyjnego jest usytuowanie działki nr [...], obręb [...], w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że z zastrzeżeniem art. 34, zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1 ) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Jak z kolei wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) celami wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków jest ochrona populacji dziko występujących ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Stosownie do § 6 tego rozporządzenia przedmiotem ochrony są gatunki ptaków wymienione w załączniku 2 do rozporządzenia. W tabeli gatunków chronionych wskazano m.in. bąka, żurawia i bielika. Jak ustalił organ obszar Natura 2000 [...] ([...]) został utworzony ze względu na istnienie na terytorium nim objętym stanowisk gatunków wodno-błotnych wymienionych wyżej. Organ w oparciu o uwarunkowania środowiskowe oraz dane znane mu z urzędu (dokumentacja przygotowana na potrzeby opracowania "Planu ochrony obszaru Natura 2000 [...], [...] [...] – [...] [...], marzec 2009) stwierdził, że w rejonie wnioskowanej działki mogą znajdować się siedliska wymienionych wyżej trzech gatunków. Przy czym analizując dostępne materiały stwierdzono, że przede wszystkim istotnym gatunkiem jest żuraw, którego największą koncentrację stwierdzono na terenach słabo zalesionych na północ od Jeziora P. i J. (m. in. obszar na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka). W tym rejonie stwierdzono dużą koncentrację stanowisk lęgowych, jak i miejsc żerowania żurawi. W oparciu o te ustalenia organ stwierdził, że okolice działki nr [...] w obrębie [...] stanowią dogodne siedliska dla żurawia. W ocenie organu – a Sąd nie dysponuje innymi materiałami pozwalającymi na odmienne wnioski – realizacja inwestycji nie będzie bezpośrednio oddziaływała na siedliska żerowiskowe bielika i bytowe bąka, może natomiast bezpośrednio wpływać na możliwość wykorzystania obszarów łąkowo-rolnych przez żurawie tzn. pogorszyć stan siedlisk gatunku chronionego w obszarze Natura 2000. Przy czym Sąd zauważa, że należy odróżnić kwestię ochrony gatunków i ochrony siedlisk. Otóż art. 27 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 kwietnia 2010r. sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510) odróżnia wyznaczenie obszaru specjalnej ochrony ptaków od obszaru ochrony siedlisk. W przypadku obszaru specjalnej ochrony ptaków, a taka forma występuje w niniejszej sprawie – o wyznaczeniu tego obszaru decyduje występowanie gatunków ptaków, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków. Jako taki jest zatem chroniony przede wszystkim gatunek, nie zaś siedlisko, bowiem nie utworzono tego obszaru Natura 2000 ze względu na ochronę siedliska lecz ze względu na występowanie danych gatunków ptaków, choć w sposób naturalny ptaki tworzą siedliska i w takim kontekście należy przyjąć, że organ używał tego określenia. Nie mniej jednak w istocie poprzez pogorszenie siedlisk, o czym wyraźnie wspomina organ, należy w tym wypadku rozumieć sytuację, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2) ustawy o ochronie przyrody czyli możliwość negatywnego wpływu na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Powyższa nieścisłość nie miała jednak większego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko skarżących sprowadza się w zasadzie do wywodzenia, że budowa domku jednorodzinnego nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko oraz obszar ten jest zabudowany m.in. budynkiem położonym w pobliżu działki nr [...]. Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stanowi wyspecjalizowany organ merytoryczny, dysponujący specjalistyczna wiedzą. Organ ten w oparciu o wskazane już szczegółowe dokumenty poparte uprzednimi badaniami dokonał takich ustaleń, które wypełniły wskazówki zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1464/12) i szczegółowo opisując uwarunkowania środowiskowe występowania trzech gatunków ptaków, m.in. ze względu na które utworzony został obszar specjalnej ochrony ptaków - wykazał, że inwestycja zagrozi jednemu z nich tj. żurawiowi. Zakres tego oddziaływania został określony na tak wysoki, że przedsięwzięcie może pogorszyć "stan siedlisk gatunku" chronionego w obszarze Natura 2000. Analiza uwarunkowań poszczególnych gatunków (żerowania, bytowania i rozrodu) została zawarta na 6, 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Ponadto wyjaśniono jaki jest stan zagospodarowania owego półwyspu rozdzielającego akweny jezior P. i J., a szeroki opis znajduje potwierdzenie w materiale mapowym załączonym do akt. Otóż teren ten jest niezagospodarowany, poza jednym budynkiem znajdującym się u nasady półwyspu. Oznacza to, że obecne warunki bytowania gatunków chronionych nie podlegają stałym zakłóceniom w postaci intensywnej obecności człowieka (nie dotyczy to podnoszonej w skardze incydentalnej aktywności ludzkiej związanej choćby z rolniczym korzystaniem z terenów rolnych). W ocenie Sądu rozważania przeprowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mieszczą się w ramach wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a wnioski postawione dawały uprawnienie do przyjęcia tezy, iż na etapie uzgadniania projektu decyzji, bez uprzedniej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z zasadą ostrożności konieczna jest odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje zakaz podejmowania działań, które wypełniają określone w nim kryteria. Przy czym przepis wyraźnie wskazuje, posługując się pojęciem "w szczególności", jakiego rodzaju działania stanowią czynności mogące znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Takim działaniem są m.in. działania mogące pogorszyć stan siedlisk gatunków zwierząt, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz działania mogące wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zatem o szkodliwości inwestycji świadczy nie tyle jej skala, rozmiar i charakter, lecz przede wszystkim skutki, jakie poczyni ona w tych elementach środowiska, ze względu na które został utworzony obszar Natura 2000. Jeżeli zatem zostanie wykazane, że inwestycja może pogorszyć stan siedliska gatunku chronionego, tak jak w niniejszej sprawie, jest to wystarczająca przesłanka do wypełnienia normy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że budowa domu jednorodzinnego nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Teza ta jednak powinna zostać odniesiona do konkretnego stanu faktycznego. Może bowiem wystąpić sytuacja, że lokalizacja takiego domu wystąpi na takim terenie, na którym skoncentrowane jest bytowanie gatunku chronionego i de facto gatunek tworzy tutaj swoje siedlisko (żuraw bytuje nie indywidualnie, lecz w skupiskach, stąd zapewne organ przyjął jako priorytet ochronę tego skupiska, określając je mianem "siedliska"). Z tego powodu nawet tak niewielka inwestycja, ale wiążąca się ze stałą obecnością człowieka oraz elementami cywilizacji może spowodować takie negatywne oddziaływanie na gatunek chroniony, że spowoduje pogorszenie stanu siedliska i negatywnie wpłynie na gatunek żurawia.. Z drugiej strony budowa osiedla mieszkaniowego, ale w oddaleniu od stwierdzonej obecności gatunku chronionego nie wpłynie negatywnie na ten gatunek ani nie pogorszy stanu jego skupienia (siedliska). W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że na półwyspie rozdzielającym akweny jezior P. i J. istnieje budynek (pensjonat) oraz, że teren inwestycyjny znajduje się w bliskiej odległości od terenów zabudowanych. W kwestii pensjonatu organ przyznał, że lokalizacja tego obiektu także może oddziaływać na obszar Natura 2000, nie mniej jednak budynek ten został zrealizowany w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne, wydane przed powstaniem obszaru Natura 2000. Omawiając natomiast usytuowanie działki w pobliżu terenów zabudowanych, Sąd stwierdza, że - jak wynika z mapy znajdującej się w aktach - zabudowa ta znajduje się poza omawianym i wydzielonym dwoma jeziorami terenem, stanowiącym enklawę ptasią. Skarżący zwracają uwagę, że organ nie wyjaśnił jakie parametry inwestycji zaakceptowałby. Należy w tym miejscu stwierdzić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy konkretnej planowanej inwestycji, którą organ uzgadniający bądź uzgadnia, bądź odmawia uzgodnienia. W niniejszej sprawie jednak nie tyle parametry budynków mają znaczenie, co generalnie wejście człowieka z pobytem stałym i związanym z tym elementami cywilizacji. Organ zatem twierdzi, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w trybie art. 96 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 2013, poz. 1232 ze zm.) i Sąd stanowisko to podziela. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 P.p.s.a.