IV SA/Wa 874/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie E.w W. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania ww Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w Warszawie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Wystąpienie choćby jednej z ww przesłanek powoduje konieczność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia. Stosownie do art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o dostępie do informacji, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony (ust. 1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust.2). Powołany przepis przewiduje szczególne zasady udziału organizacji ekologicznej w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozpatrywanej sprawie, w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W. orzekł o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w W. Wobec powyższego postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko ww przedsięwzięcia, nie stanowi postępowania w którym wymaga się udziału społeczeństwa. Tym samym nie znajduje tu zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust 1 powołanej ustawy, dotycząca udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej. Powyższe nie oznacza jednak, w ocenie organu, automatycznie wykluczenia organizacji ekologicznej z postępowania. Aby jednak jej udział był zapewniony, winna ona wystąpić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 31 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby Stowarzyszenie E. wystąpiło z takim wnioskiem. Nie wynika również aby należało do kręgu podmiotów uznanych przez organ za stronę postępowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż Stowarzyszenie E. nie posiada legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w W., ani aby przysługiwało mu prawo do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Tym samym nie przysługuje mu legitymacja do złożenia odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W skardze Stowarzyszenie E. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r. wskazując, iż wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego Kolegium przyjęło błędną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji i wydało zaskarżoną decyzję nieuwzględniając treści wydanego wcześniej postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Otóż w rozstrzygnięciu tym Kolegium wskazało, iż o ile zażalenie na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie przysługuje, to kwestie będące jego przedmiotem będą mogły być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ w zaskarżonej obecnie decyzji stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia. Stowarzyszenie E. podniosło dalej, że po wydaniu postanowienia na podstawie art. 63 ust 2 ustawy o dostępie do informacji, co do zasady w postępowaniu udział społeczeństwa nie jest wymagany. Do chwili jednak wydania tego postanowienia udział ten jest wymagany, istnieje domniemanie, iż do chwili stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie potencjalnie znacznie oddziałujące na środowisko, znacząco nie oddziałuje, traktuje się je tak, jakby oddziaływało, ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc i z koniecznością zapewnienia udziału społeczeństwa. W ocenie skarżącego postępowanie prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawsze wymaga udziału społeczeństwa i to niezależnie od rodzaju przedsięwzięcia. Innymi słowy - bez znaczenie pozostaje okoliczność czy wydano postanowienie w trybie art. 63 ust 2 powołanej ustawy czy nie. Te same zasady winny być stosowane do wszystkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe stanowisko zgodne jest, w ocenie skarżącego, nie tylko z krajowym porządkiem prawnym (ustawą o dostępie do informacji), ale także z prawem unijnym (np. dyrektywą Rady 85/337/EWG). Konkludując Stowarzyszenie podniosło, iż niezależnie od powyższego, legitymacja skargowa Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym opiera się również na mocy art. 9 Konwencji w Aarhus. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Literalne brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. winno było przybrać formę postanowienia. Sąd uznał jednak, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a wobec merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia był, więc akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko ten akt, pozostawiając poza swoją oceną decyzję wydaną przez organ l instancji. Innymi słowy - zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w W. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek podmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż Stowarzyszenie E. nie miało legitymacji do wystąpienia z odwołaniem od decyzji z [...] listopada 2010 r. Sąd podziela, zatem w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę (art. 80 ust. 1 ustawy): 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, a także po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust 2), przy czym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wskazane w art. 82 ust 1 ustawy o dostępie do informacji, warunki i kryteria. W przypadku natomiast, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust 1 ustawy o dostępie do informacji). A zatem w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Przywołana treść art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji jednoznacznie wskazuje, iż udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Co więcej w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, będzie mogła uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które będą mogły być uznane za organizacje ekologiczne. Natomiast w pozostałych kategoriach spraw będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. (czyli zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz przemawiania za tym interesu społecznego) wszystkie organizacje społeczne (w tym również ekologiczne). Podsumowując wskazać należy, iż na podstawie art. 44 ustawy o dostępie do informacji udział w postępowaniu mogą brać: po pierwsze jedynie organizacje mające status ekologicznych, a po drugie udział ten ograniczony jest jedynie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. W innych przypadkach, tj. w przypadku organizacji niebędących organizacjami ekologicznymi, a także w sprawach niewymagających udziału społeczeństwa, udział jakichkolwiek organizacji będzie miał miejsce w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie E. z siedzibą w W. jest organizacją ekologiczną, jednakże złożyło odwołanie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a zatem takiego postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Jak wyjaśniono wyżej skarżące Stowarzyszeniem mogłoby w tej sytuacji uczestniczyć w toczącym się postępowaniu jedynie na zasadach ogólnych, tj. art. 31 § 1 K.p.a. Jednak z akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie E.nie wystąpiło do organu z wnioskiem w trybie art. 31 K.p.a. Tym samym przyjąć należy za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wystąpienia z odwołaniem od decyzji z [...] listopada 2010 r. (podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia). W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie stwierdza, że Stowarzyszenie E. w ogóle nie mogło złożyć odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. istnieją przeszkody o charakterze przedmiotowym. Kolegium stwierdziło jedynie, iż art. 44 ustawy o dostępie do informacji, nie może stanowić podstawy działania skarżącego, z uwagi na ww uregulowania, a brak jest w sprawie żądania skarżącego dopuszczenia do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. Od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przysługuje odwołanie, jednakże stronom i organizacjom społecznym (nie tylko ekologicznym), które wystąpiły ze stosownym wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, iż służy mu legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 9 Konwencji w Aarhus, wskazać należy, iż powołana Konwencja z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Realizację tej zasady wprowadzono najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Kierując się, zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.