IV SA/Wa 877/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., przywoływanej dalej jako K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki gruntu nr [...] o pow. 1,0755 ha, położonej we wsi S. i stwierdził wydanie decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975 r. z naruszeniem prawa. Organ wskazał jednocześnie, że nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/09, uchylającym decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że organy administracyjne nie uwzględniły w ponownym postępowaniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w wyrokach z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 393/06) i z dnia 7 września 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3344/03). Rozpatrując sprawę na skutek wyroku z dnia 11 września 2009 r. Minister podniósł, że podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 1,0755 ha położonej we wsi S., stanowiły art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Przepis art. 31 wskazywał natomiast, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. W toku dotychczasowego postępowania organy przyjęły, iż L. W. był właścicielem działki nr [...] w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975 r., powołując się na akt własności ziemi z dnia [...] października 1975 r. ([...]). Minister weryfikując ponownie sprawę ustalił, że ww. akt własności ziemi faktycznie doręczony został stronie w dniu 10 października 1975 r., a stawał się ostateczny jeżeli nie wniesiono od niego odwołania. Termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni licząc od daty doręczenia aktu stronie. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy S. została wydana w dniu [...] października 1975 r., na co wskazuje jednoznacznie data decyzji, jak również dowód jej doręczenia stronie. Oznacza to, że decyzja została wydana przed doręczeniem stronie aktu własności ziemi (10 października 1975 r.) i przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tego aktu. Jest więc poza sporem, że w dacie złożenia wniosku przez L. W. z dnia [...] września 1975 r., nie był on właścicielem działki [...]. Wobec tych ustaleń należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek osoby, która nie miała legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku. Organ wskazał, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (aktach Urzędu Rejonowego w R.) znajduje się dokument Państwowego Biura Notarialnego w R. z dnia [...] września 1975 r., poświadczający, że w księdze wieczystej Lwh [...] gm. kat. S. urządzonej dla parceli [...], wpisane jest prawo własności na rzecz H. W. syna W., ojca L. W. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że wniosek mógł złożyć wyłącznie właściciel nieruchomości. Brak wniosku rolnika, któremu przysługiwało prawo własności oznacza, że wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 i art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W związku z powyższym Minister stwierdził, że wydana przez Naczelnika Gminy S. decyzja z dnia [...] października 1975 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Dalej Minister podniósł, że przedstawiony w piśmie Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] lutego 2010 r. aktualny stan geodezyjno-prawny działki [...] o pow. 1,0755 ha wskazuje, iż podczas odnowienia operatu ewidencyjnego gruntów wsi S. parcela gruntowa nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Następnie podczas wymiany gruntów przeprowadzonej w 1976 r. działka nr [...] weszła w skład kompleksu oznaczonego jako działka nr [...]. W latach osiemdziesiątych kompleks ten uległ podziałowi i obecnie działka [...] odpowiada częściom działek nr [...] i [...] stanowiących własność osoby fizycznej (G. B.), części działki nr [...] stanowiącej drogę, której właścicielem jest Gmina S. oraz części działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec tego, że w stosunku do działki nr [...] na przestrzeni lat zaszły nieodwracalne zmiany i brak jest możliwości jej fizycznego zwrotu na rzecz osób uprawnionych Minister orzekł, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Stronom postępowania służy roszczenie odszkodowawcze dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. W. Skarżący zakwestionował stanowisko organu o nieodwracalnych skutkach prawnych i zarzucił organowi niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt !V SA/Wa 444/09. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, iż sprawa niniejsza była wcześniej kilkakrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem -lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). W sprawie IV SA/Wa 444/09 Wojewódzki Sąd przyjął, iż nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przejęcia na własność Państwa - za spłaty pieniężne - nieruchomości rolnej oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 1,0755 ha położonej we wsi S. Wydanie decyzji o przejęciu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa co oznacza, że zaistniała przesłanka stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Minister prawidłowo zatem stwierdził, że wydana przez Naczelnika Gminy S. decyzja z dnia [...] października 1975 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Jednakże w myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organ miał obowiązek wyjaśnić, czy decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975 wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponownie orzekając w sprawie Minister poczynił prawidłowe ustalenia co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Minister trafnie zauważył, że przedstawiony w piśmie Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] lutego 2010 r. aktualny stan geodezyjno-prawny działki [...] o pow. 1,0755 ha wskazuje, iż podczas odnowienia operatu ewidencyjnego gruntów wsi S., parcela gruntowa nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Następnie podczas wymiany gruntów, przeprowadzonej w 1976 r., działka nr [...] weszła w skład kompleksu, oznaczonego jako działka nr [...]. W latach osiemdziesiątych kompleks ten uległ podziałowi i obecnie działka [...] odpowiada częściom działek nr [...] i [...] stanowiących własność osoby fizycznej (G. B.), części działki nr [...] stanowiącej drogę, której właścicielem jest Gmina S. oraz części działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Zaistniały zatem nieodwracalne skutki prawne decyzji i brak jest możliwości jej fizycznego zwrotu na rzecz osób uprawnionego. W konsekwencji Minister słusznie orzekł, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister trafnie też pouczył, że stronom postępowania służy roszczenie odszkodowawcze, które może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skarżący nie zgadza się z taką kwalifikacją stanu sprawy i podkreśla możliwość odzyskania (zwrotu) działki- przy czym twierdzi, że za część działki, która została rozdysponowana, może uzyskać inną działkę. Niemniej jednak Sąd, orzekający w sprawie, ma obowiązek oceniać stan faktyczny sprawy i kontrolować, czy prawidłowo zakwalifikowano go pod obowiązujące w sprawie przepisy. Jak zasadnie zauważa M. Jaśkowska (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010) obecnie nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 1987 r. (I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05). Skoro zatem w sprawie bezspornie ustalono, że doszło do zmian własności (choćby części) działki, objętej decyzją, której nieważność stwierdzono, prawidłowe są wnioski organu, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Skutek prawny, który mógłby być odwrócony w postępowaniu cywilnym, pozostaje nieodwracalny w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, są pozbawione możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa. Organ administracji nie może wkroczyć w kompetencje sądu powszechnego (por. P. Sie rant, Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, Prz. Sąd. 2006, nr 3, s. 13 i n.). W uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92) Sąd Najwyższy przyjął, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że Minister prawidłowo przeprowadził analizę skutków prawnych decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].10.1975 roku. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 wskazanej ustawy.