IV SA/Wa 877/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wójta Gminy [...] o wstrzymanie wykonania postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia postanawia odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nałożył na Wójta Gminy [...] (dalej również: "skarżącego") karę pieniężną w wysokości 6 500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącego na ww. postanowienie Wojewody [...]. Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 ppsa stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ppsa, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści powołanego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem, samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. Ponadto, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku, okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności), świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (niepubl.) stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego nie został w ogóle uzasadniony. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwości zaskarżonego postanowienia nie stanowią uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niezgodność orzeczenia z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 ppsa., stanowią dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem, niweczyłoby z kolei kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że w skardze sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej) trzeba zauważyć, że możliwe jest udzielenie ochrony tymczasowej jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które objęte są zakresem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, przy czym wstrzymanie wykonania dotyczy aktu zaskarżonego lub aktu wydanego w granicach sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 ppsa wstrzymanie wykonania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 objęte będą akty wydane w pierwszej instancji, a także akty w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 169). Nadto w orzecznictwie stwierdzono, że w świetle art. 61 § 3 ppsa. wstrzymane może być wykonanie tylko takich aktów administracyjnych, które zostały wydane w granicach danej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 ppsa jako sprawa w znaczeniu materialnym. O postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99). Podkreślić także należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r., II OZ 455/09, LEX nr 564242). Do wykonania nie nadają się więc wszelkie odmowne akty administracyjne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy należy stwierdzić, że wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęty jest w granicach sprawy akt, który nie podlega wykonaniu (postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia). Orzeczenie to jako wyłącznie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia w postępowania administracyjnym, nie obliguje skarżącego do działania, nie może być ono wykonane w trybie przymusowym (postępowanie egzekucyjne) i stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie proceduralne niewywierające skutku w sferze wykonalności postanowienia. Nie powoduje również powstania skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na nią nowych praw bądź obowiązków podlegających wykonaniu. W konsekwencji takie postanowienie nie podlega wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 ppsa gdyż nie posiada cech, które mogłyby spowodować potencjalne wystąpienie jednej bądź obu przesłanek wymienionych w tym przepisie – niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast poza granicami niniejszej sprawy znajduje się postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Kwestia wykonalności tego postanowienia nie jest związana z zaskarżonym postanowieniem i nie jest objęta skutkami prawnymi tego postanowienia. W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, którego przedmiotem z kolei jest nałożenie na stronę kary pieniężnej na podstawie przepisów obowiązującego prawa (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to stwierdzić należy, że pomiędzy obydwoma sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.