IV SA/Wa 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. S na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez M. S. od "pisma" Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu części gruntów majątku ziemskiego T., położonego w gminie C. pow. K., przejętych na własność Skarbu Państwa w ramach reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż "pismo" Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa z uwagi na brak rozstrzygnięcia. Podkreślono tamże, że kwestionowanie przez M. S. pismo organu I instancji ma charakter informacyjny, z którego dla strony wynika jedynie informacja o niemożności załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku przedmiotu zaskarżenia odwołanie M. S. jest niedopuszczalne. M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2006 r. Ostatecznie, na rozprawie przed Sądem w dniu 15 marca 2007 r. skarżący sprecyzował żądanie skargi, podnosząc, iż "pismo" Wojewody [...] z dnia [...]września 2001 r. potraktował jako decyzję, od której odwołał się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. S. jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do dyspozycji art. 134 Kpa w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możności zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania brak jest podstaw do przyjęcia niedopuszczalności odwołania M. S. z przyczyn przedmiotowych, a w szczególności wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Bezsporne jest w sprawie, iż M. S. wnioskiem z dnia 17 lutego 1998 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, iż przejęcie na własność Skarbu Państwa części majątku T., położonego w gminie C. woj. [...], nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13/. Uznać zatem należy, iż przedmiotowy wniosek, który wpłynął do organu administracyjnego I instancji w dniu 25 lutego 1998 r., spowodował wszczęcie powstępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu części gruntów spornego majątku ziemskiego T.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z powołanym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa przez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Pisma wysyłane do strony informujące o sprawie, zamiast wydania decyzji administracyjnej, nie stanowią załatwienia sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przesłanek /w ocenie organu/ do uwzględnienia żądania strony nie może bowiem powodować uchylania się tego organu od wydania decyzji, gdyż faktycznie może wskazywać to na odmowę "załatwienia sprawy" w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa. Taka postawa organów, w dalszej konsekwencji, utrudnia stronie realizację jej konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły Sąd /confer wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, Lex nr 43729 oraz z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 681/97, Lex nr 47194/. Nie jest również w sprawie kwestionowane, iż Wojewoda [...] pismem z dnia 30 marca 1998 r. zwrócił się do M. S. o uzupełnienie powyższego wniosku poprzez dokładne określenie położenia przejętych nieruchomości, udokumentowanie tytułu prawnego do przejętych gruntów oraz przedłożenie dokumentów, na podstawie których nastąpiło przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie skierowanym do Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2001 r. zatytułowanym "Wniosek" M. S. uzupełnił swój wniosek dnia 17 lutego 1998 r. precyzując, iż występuje w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców L. S. - dawnego właściciela majątku ziemskiego T., położonego w gminie C., pow. K. Do uzupełnienia wniosku M. S. dołączył odpisy postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po L. S. oraz E. S., pełnomocnictwa udzielone wnioskodawcy przez pozostałych spadkobierców L. S., wyciąg z wykazu hipotecznego nieruchomości Dobra T., plan gruntów majątku T., protokół przejęcia przedmiotowego majątku ziemskiego, zaświadczenie z Archiwum Państwowego o wyłączeniu z parcelacji części gruntów majątku T., zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego o wpisaniu w księdze wieczystej Dobra T. prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w miejsce L. S. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania spór sprowadza się do ustalenia, czy akt Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Znak: [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa. Podkreślić należy, iż w dyspozycji art. 107 § 1 wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu czy - inaczej rzecz ujmując -z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Wszakże nie wszystkie ze składników decyzji wymienionych w art. 107 Kpa mają jednakowe znaczenie w określeniu elementów przedmiotowego stosunku prawnego. W judykaturze przyjmuje się, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP z 1982 r. nr 9, poz. 169/. To minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, akt Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. Znak: [..] jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa. Składniki przedmiotowego aktu administracyjnego pozwalają bowiem na ustalenie szeregu faktów prawotwórczych. Oznaczenie organu - Wojewody [...] - pozwala na ocenę, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachowane zostały przepisy regulujące właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Wojewoda [...] przedmiotowy akt skierował do M. S, który w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych spadkobierców L. S. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ administracyjny oznaczył zatem stronę postępowania prawidłowo wskazując na podmiot praw lub obowiązków, a więc ten, który z decyzji nabywa prawa lub dla którego ona ich nie tworzy. Podkreślić należy również, iż w kontrolowanym akcie Wojewoda [...] dokładnie określił przedmiot postępowania, opisał bowiem nieruchomości wchodzące w skład przejętego na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego T., podał ich położenie, przeznaczenie oraz wielkość poszczególnych rodzajów gruntów. W ocenie Sądu, organ I instancji w akcie z dnia [...] września 2001 r. wskazał również podstawę prawną rozstrzygnięcia, przywołując konkretne przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm./ oraz wydane na podstawie delegacji z art. 8 i 20 tegoż dekretu przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 10 z 1945 r., poz. 51 ze zm./. Podstawę prawną decyzji stanowią bowiem w zasadzie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. Przepisy Kpa stanowią zaś podstawę prawną jedynie dla rozstrzygania kwestii procesowych. Podkreślić przy tym należy, iż przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...], należą do kategorii powszechnie obowiązujących, a więc stanowionych przez ustawy i akty wydawane w wykonaniu delegacji ustawowej /confer wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA z 1981 r. nr 2, poz. 70/. Zaznaczyć warto, iż podstawa prawna powołana przez organ I instancji w akcie administracyjnym z dnia [...] września 2001 r. została określona dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Sąd stwierdził nadto, iż nietrafne jest twierdzenie organu odwoławczego, jakoby kontrolowany akt Wojewody [...] nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. S.. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego zawarte w decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie organ I instancji zawarł w akcie administracyjnym z dnia [...] września 2001 r. Wojewoda [...] jednoznacznie stwierdził, iż w jego ocenie powołane przepis prawne nie pozwalają "na pozytywne rozpatrzenie zgłoszonego wniosku", w szczególności brak jest podstaw do oceny, czy sporna nieruchomość ziemska jest wykorzystywana zgodnie z celami wspomnianego wyżej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., do orzekania o zwrocie takiej nieruchomości, ani też o tym, czy określona część majątku ziemskiego z uwagi na swój charakter powinna być wyłączona spod działania dekretu. Podkreślić należy nadto, iż akt Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. zawiera właściwy podpis osoby reprezentującej organ administracji. Podpis pod decyzją składa bowiem osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z jego upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a Kpa albo przepisów odrębnych. Wobec powyższego, przyjąć należy, iż jakkolwiek postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" Wojewody [...] jest wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też jest wadliwy /nie został bowiem wydany w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie zawiera pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania do organu II instancji/, to jednakże adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej winien uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem. Błędy i omyłki znajdujące się w decyzji oraz opuszczenie jej fragmentów, a więc uchybienia formy, należą w zasadzie do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji. Organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wskazówki przy ponownym rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2006 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. wobec braku przedmiotu zaskarżenia -zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynika sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.