IV SA/Wa 88/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte w dniu [...] września 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MWT, zlokalizowanych na terenie zakładu K. Spółki z.o.o. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w dniu [...] sierpnia 2014 r. cofnął wniosek. Brak wniosku zaś powoduje, ze sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 105 k.p.a. reguluje dwa rodzaje sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich określona w art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy obligatoryjnego działania organu administracji ze względu na bezczynność postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Druga zaś unormowana w art. 105 § 2 k.p.a. pozostawia organowi administracji swobodę w zakresie oceny wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania wówczas, gdy z wnioskiem o umorzenie wystąpi strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest ono sprzeczne z interesem społecznym. Postępowanie o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, w tym pozwolenie zintegrowane może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony, co wynika z art. 184 prawa ochrony środowiska. Cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę, powoduje, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania. Brak żądania uprawnionego podmiotu w zakresie konkretyzacji jego prawa lub obowiązku, spowodowane cofnięciem żądania, stanowi obiektywna przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] w S., zarzucając naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 201 ust. 1 prawa ochrony środowiska w zw. z pkt 1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości poprzez umorzenie postępowania bez zgody skarżącego w sytuacji, gdy konieczność posiadania przez wnioskodawcę pozwolenia zintegrowanego jest niewątpliwa, w związku z czym umorzenie postępowania sanujące stan niezgodny z prawem, a jednocześnie zagrażający środowisku jest ewidentnie sprzeczna z interesem społecznym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywodziło, że instalacje eksploatowane przez K. Spółkę z.o.o. powinny być objęte pozwoleniem zintegrowanym. Stowarzyszenie brało w postępowaniu udział na prawach strony, a w takim przypadku brak jego zgody na cofnięcie wniosku powinien skutkować odmową umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. W ocenie organu zaskarżona decyzja jest o tyle bulwersująca, że obowiązek posiadania przez wnioskodawcę pozwolenia zintegrowanego przesądzony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 771/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie była ocena, czy przedmiotowe postępowanie dotyczące wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw w przypadku cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę K. Spółkę z o.o. winno zostać umorzone w oparciu o art 105 par. 1 k.p.a., czy też ma w tym przypadku zastosowanie art. 105 par. 2 k.p.a. Powołany powyżej art. 105 k.p.a. stanowi: "§ 1 Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym." Jak wskazuje J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnego tj. przedmiotu, podmiotu bądź podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ zobligowany jest umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 par. 1 k.p.a. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 par. 2 k.p.a. ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przedmiot postępowania obiektywnie istniej, lecz strona nie chce, aby z jakiś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy trzeba mieć na względzie, że godnie z art. 61 par. 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym czy postępowanie może zostać wszczęte jedynie na wniosek, czy też z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. Wniosek taki zakreśla ramy przedmiotowe i podmiotowe postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10, że "W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców." Rozważeniu więc podlega, czy w niniejszej sprawie postępowanie mogło zostać wszczęte jedynie na wniosek, czy też z urzędu. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek K. Spółki z.o.o, a dotyczyło wydania pozwolenie zintegrowanego dla instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw o nominalnej mocy ponad 50MW. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.) postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego wszczyna się na wniosek prowadzącego instalację. Postępowanie w sprawie administracyjne mogło więc zostać wszczęte jedynie na wniosek. Wnioskodawca cofając wniosek dniu [...] sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w przemyśle energetycznym, do spalania paliw odstąpił od żądania wydania decyzji w tym zakresie. Prawidłowo więc organ administracji umorzył postępowanie uznając, że odpadł jeden z elementów stosunku prawnego to jest przedmiot postępowania, a więc zaistniała przesłanka z art. 105 par. 1 k.p.a. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za bezpodstawne. Dodać należy, że w takiej sytuacji, gdy wnioskodawca cofa wniosek to postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, a niedopuszczalnym byłoby aby w wyniku sprzeciwu innych stron postępowania, aby organ nadal prowadził postępowanie i wydawał decyzję co do meritum, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest już zainteresowany wydaniem rozstrzygnięcia tej treści. Powyższe rozważania przemawiają za stwierdzeniem, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 201 ust. 1 prawa ochrony środowiska w zw. z pkt 1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska nie są zasadne. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.