IV SA/Wa 881/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska /spr./ Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2004 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy L., postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L. Oddział GDDKiA w [...] wnosił o uwzględnienie przy opracowywaniu projektu planu Studium techniczno-ekonomicznego przebudowy drogi krajowej nr [...] [...] – [...] – [...] – [...] – [...] do parametrów drogi ekspresowej odcinek [...] – [...]. W przesłanym zaś projekcie miejscowego planu zagospodarowania gminy L. w ustaleniach dla terenu oznaczonego w planie symbolem KC 2 dokonano istotnych odstępstw od projektu Studium drogi krajowej nr [...]. Według stanowiska zarządcy drogi, dopiero przedstawienie przez Gminę L. szczegółowych rozwiązań technicznych układu drogowego związanego z drogą [...] spełniających kryteria koncepcji programowej i po rozpatrzeniu oraz zatwierdzeniu tej koncepcji przez Komisję Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., możliwe będzie uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144, 138 § 1 pkt 1 i 106 § 5 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że władze Gminy L. przynajmniej od 2002 r. były w posiadaniu wiadomości dotyczących przygotowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ogólnokrajowym, jaką jest przebudowa drogi krajowej nr [...], a której inwestorem jest zarządca dróg krajowych. Ponadto rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz.1334) został potwierdzony fakt zaliczenia drogi krajowej nr [...] na całym jej przebiegu do sieci dróg ekspresowych. W celu doprowadzenia drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) do parametrów drogi ekspresowej (klasy S) zostało opracowane oraz zatwierdzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad "Studium techniczno-ekonomiczne przebudowy drogi krajowej nr [...] [...] – [...] – [...] – [...] – [...] do parametrów drogi ekspresowej". W uzasadnieniu postanowienia podniesiono również, że Gmina L., pomimo, że była zapraszana na posiedzenia Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, jednak nie podjęła żadnej współpracy przy sporządzaniu planów w zakresie przygotowywanej inwestycji w rozumieniu art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie realizowała zaleceń Komisji Oceny Przedsięwzięć. Przedstawiony projekt planu gminnego zawiera istotne odstępstwa od studium drogi krajowej przyjętego na posiedzeniu ww. Komisji w dniu 14 października 2002 r. i fakt ten legł u podstaw odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Gmina L. Żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 17 pkt 7 lit d) ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykroczenie poza zakres uzgodnień przewidzianych tym przepisem, - art. 39 ust. 3 pkt 3 w związku z ust. 5 poprzez żądanie wprowadzenia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym bezpośrednio do planu miejscowego, z pominięciem planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], - w konsekwencji art. 44 ust. 1 i 3 ww. ustawy – poprzez żądanie wprowadzenia do projektu planu miejscowego gminy rozwiązań i koncepcji, które winny być wprowadzone jako ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa w trybie przewidzianym tym przepisem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 17 pkt 7 lit d) wyraźnie określa zakres uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi. Zakres ten wyznacza możliwy wpływ na ruch drogowy lub samą drogę sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiany w projekcie sposobu zagospodarowania. Uzgodnienie to – w ocenie skarżącej – dotyczy istniejącej drogi, a nie będącej w sferze zamierzeń Generalnej Dyrekcji i Dróg Krajowych i Autostrad, która żąda od Gminy wykonania określonych opracowań, powołując się na wewnętrznie obowiązujące w Dyrekcji studium drogi krajowej nr [...]. Ponadto skarżąca podnosi, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uwzględnienie "Studium techniczno-ekonomicznego przebudowy drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] – [...] – [...] – [...] do parametrów drogi ekspresowej" nie przedkłada jednocześnie planu sytuacyjnego przedstawiającego rozwiązania techniczne i przestrzenne oraz rezerwacje terenu. Zdaniem strony skarżącej, inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a do takich należy zaliczyć budowę drogi ekspresowej [...], winna być umieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], a następnie ustalenia tego planu mogą być wprowadzone do planu miejscowego w trybie i na warunkach określonych przepisem art. 44 ust. 1 – 3 ww. ustawy. Za całkowicie chybione uważa skarżąca powoływanie się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, gdyż zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), stanowiącym delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia, celem tej regulacji prawnej było ustalenie sieci autostrad i dróg ekspresowych ze względu na potrzeby społeczne i gospodarcze kraju w zakresie rozwoju infrastruktury. Generalna Dyrekcja pomija natomiast akt prawny, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), które, jak wskazuje art. 5 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy o drogach publicznych, ma za zadanie ustalenie przebiegu istniejących dróg krajowych w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych. W załączniku Nr [...] do tego rozporządzenia, zawierającym przebieg dróg krajowych w województwie [...]; Minister Infrastruktury pod L.p. "[...]" określił przebieg istniejącej drogi krajowej Nr [...] m.in. w powiecie t., gminie L. i według strony skarżącej tylko ta droga jako istniejąca jest przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie mogą być dokonywane uzgodnienia projektów planu w trybie art. 17 pkt 7 lit d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, iż warunkiem koniecznym do uzgodnienia planu jest przedstawienie przez Gminę L. projektu szczegółowych rozwiązań technicznych układu drogowego związanego z drogą [...] spełniającego kryteria koncepcji programowej, na podstawie której został opracowany przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] przedmiotowa droga o parametrach drogi ekspresowej jest uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego nią postanowienia jak również poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2004 r., pomimo że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są słuszne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wykroczenie zaskarżonym postanowieniem poza zakres uzgodnień przewidzianych tym przepisem, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że sprawę przebiegu dróg publicznych należy uzgodnić z zarządcą drogi na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Również bezzasadne są zarzuty skarżącej odnośnie kompetencji organu do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 106 kpa. Zgodnie bowiem z art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadanie przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą oddziały w województwach. Z kolei przepis art. 19 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 kpa jest uprawniony do wydawania postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, tylko zgodnie z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 144 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Również nie budzi zastrzeżeń, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był uprawniony do upoważnienia Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] do wydania zaskarżonego postanowienia. W aktach administracyjnych sprawy zawarte jest pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla Z. G. – Zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] do wydawania m.in. postanowień w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 pkt 3 w związku z ust. 5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie jest uzasadniony, gdyż brak inwestycji jaką jest przebudowa drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] nie uniemożliwia uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., gdyż droga ta, jako droga ekspresowa została ujęta w sieci dróg ekspresowych kraju określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 128, poz. 1334). Jedynie trafnie skarżący podnosi, że nałożenie obowiązku przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na Gminę L. wprowadzenia rozwiązań koncepcyjnych związanych z realizacją przebudowy istniejącej drogi krajowej na drogę ekspresową do miejscowego planu, nie znajduje podstaw prawnych. W myśl art. 24 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który reguluje kwestię trybu dokonywania uzgodnień projektu studium oraz planu miejscowego przez uprawnione organy, koszt dokonywanych uzgodnień, ponoszą te organy. Oznacza to, że zajmując stanowisko negatywne w stosunku do projektu planu miejscowego, właściwy organ wymieniony w art. 17 pkt 6 i 7 ww. ustawy winien określić warunki uzgodnienia oraz podstawę prawną tak określonych warunków, aby uniknąć skutków przewidzianych przez art. 24 ust. 2 tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie zarządca drogi odmawiając uzgodnienia przedstawionego projektu planu miejscowego nie dokonał określenia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. W tym miejscu należy zauważyć, że regulacja art. 24 ust. 2 ww. ustawy jako lex specialis wprowadza w takiej sytuacji uproszczenia całej procedury. Brak stanowiska organu uzgadniającego albo nieprzedstawienie warunków uzgodnienia może zostać pominięte w toku procedury planistycznej w tym sensie, że wójt burmistrz (prezydent miasta) ma prawo potraktować projekt planu jako uzgodniony. Wskazana powyżej okoliczność legła u podstaw rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.