IV SA/Wa 881/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. J. z Kancelarii Radcy Prawnego "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...]10.1970 r., w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obszaru p.n. [...] pow. [...] , w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta Sandomierz należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt scalenia gruntów obszaru [...] został zatwierdzony w pierwszej instancji decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...].06.1970 r. oraz w drugiej instancji decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...].10.1970 r. Decyzja ta wprowadziła odpowiednie zmiany w projekcie scalenia, natomiast w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1970 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wystąpiła J. B., będąca spadkobierczynią M. i S. małż. B. We wniosku podniosła, że jej matka M. B. zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] była przed scaleniem właścicielką gruntu o powierzchni 0,5620 ha. Z kolei jej ojciec S. B. na podstawie księgi wieczystej Nr [...] był przed scaleniem właścicielem gruntu o powierzchni 0,0560 ha. Wnioskodawczyni wskazała, że w pozycji rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem M. i S. małż. B. powinien zostać wykazany grunt o łącznej powierzchni 0,6180 ha, a nie grunt o powierzchni jedynie 0,4860 ha. J. B. nadmienia, że w scaleniu nie uwzględniono gruntu stanowiącego własność S. B., a za grunt stanowiący własność M. B. został wydzielony ekwiwalent, stanowiący grunt o powierzchni 0,3960 ha na rzecz M. i S. B. Odnosząc się do uwarunkowań historycznych organ stwierdził, że w latach 1941-1944 okupacyjne władze niemieckie wysiedliły rolników ze wsi M., C., S. i częściowo z innych 13 sąsiednich wsi, a z ich gospodarstw utworzyły nowe, duże gospodarstwa dla osadników narodowości niemieckiej. Na skutek tego, prawie wszystkie granice starych gospodarstw zostały zniszczone, zaprojektowano nowe drogi, rozebrano część budynków, a byłych właścicieli tych gruntów osiedliły na gruntach słabszych w innych miejscowościach. W 1945 r. po wyzwoleniu tych terenów, właściciele tych gruntów, samorzutnie przywrócili stan posiadania sprzed 1941 roku. Dokonany przez nich podział tych gruntów w większości wypadków nie odpowiadał faktycznemu stanowi sprzed 1941 roku. Jedni rolnicy zajęli większe obszary, inni mniejsze niż im się faktycznie należały, a byli i tacy, którzy nie objęli w posiadanie swoich gruntów. W tym stanie rzeczy na skutek licznych skarg właścicieli gruntów Powiatowy Urząd Ziemski w S. orzeczeniem z dnia 22 listopada 1945 r. wdrożył postępowanie scaleniowe na tych obszarach. Odtworzenie starego stanu posiadania w drodze szczegółowego pomierzenia i oszacowania każdego gospodarstwa na skutek zniszczenia prawie wszystkich granic dawnych gospodarstw i braku jakichkolwiek dokumentów pomiarowych było niemożliwe. Z tego powodu wykonawca prac scaleniowych ustalił wspólnie z uczestnikami scalenia na podstawie przedkładanych przez nich dokumentów własnościowych obszar gruntów w poszczególnych gospodarstwach. Na podstawie ustalonej wartości w poszczególnych kompleksach i obrębach obszaru scalenia wyliczono średnią wartość 1 ha oraz wartość poszczególnych gospodarstw. Takie ustalenia starego stanu posiadania w odniesieniu do niektórych gospodarstw mogło odbiegać od faktycznej wartości. Odchylenia te, o ile takie istniały, powstały na skutek szczególnych warunków wytworzonych we wsiach scalanych przez dawną administrację niemiecką. Ustalony w ten sposób szacunek został przyjęty przez uczestników. Tak ustalony stary stan posiadania i szacunek gruntów dla poszczególnych gospodarstw został zatwierdzony ostatecznym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] września 1947 r. Opracowany projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia w 1949 r., a następnie zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] września 1949 r. Od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wpłynęło 68 odwołań do Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K.. Komisja odwołań tych nie rozpatrzyła, ponieważ Zarządzeniem Ministra Rolnictwa scalenia zostały wstrzymane. Ponownie do prac scaleniowych przystąpiono w 1965 roku. Prace scaleniowe miały ograniczyć się jedynie do wydzielenia każdemu uczestnikowi scalenia odpowiedniego ekwiwalentu za posiadane gospodarstwa przed scaleniem. Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie M. i S. małż. B. wnieśli do scalenia grunty oznaczone jako nieruchomość o powierzchni 0,4860 ha i wartości porównawczej 1438,35 jednostek szacunkowych. Według stanowiska organu stan taki został zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. Ponadto, M. i S. małż. B. pod protokołem ustalenia stanu posiadania w dniu 26 marca 1966 r. własnoręcznymi podpisami potwierdzili, że posiadają grunt zapisany w rejestrze starego stanu posiadania zatwierdzonym prawomocnym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. W wyniku scalenia gruntów M. i . małż. B. otrzymali działkę nr [...], o powierzchni 0,3940 ha i wartości 1401,84 jedn. szacunkowych. W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do gruntów M. i S. małż. B., różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wyniosła 36,51 jednostek szacunkowych co stanowi 2,54% wartości gruntów poddanych scaleniu i nie przekracza 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem, a zatem nie nastąpiło naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła J. B. podnosząc, że zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 31lipca 1923 r. o scalaniu gruntów, przy scalaniu dla ustalenia stanu własności i posiadania miarodajne są wpisy hipoteczne, prawomocne wyroki sądowe i niesporne umowy pisemne, oraz inne dokumenty, mające siłę dowodową na mocy obowiązujących na danym terenie praw; w razie braku tych dowodów lub w razie sporu miarodajne będzie dla ustalenia stanu posiadania stwierdzone w dochodzeniu ostatnie posiadanie gruntu. W związku z powyższym powierzchnia gruntów przyjętych do scalenia, a należących do M. i S. B., powinna zostać wykazana z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. Skarżąca wskazała, że już w rejestrze pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem w pozycji M. i S. B. wykazano grunt o powierzchni pomniejszonej o około 30 % w stosunku do powierzchni gruntu, którego jej rodzice byli faktycznie posiadaczami samoistnymi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że projekt scalenia gruntów został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów i okazany uczestnikom scalenia w poszczególnych wsiach w 1968 roku, w 1969 roku i w 1970 roku. Organ uznał za bezzasadny zarzut skarżącej dotyczący wykazania w przedscaleniowej pozycji rejestrowej M. i S. B. gruntów jedynie o powierzchni 0,4860 ha, a nie o powierzchni wynikającej z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, że z pomocniczego rejestru przejściowego wynika, że przed scaleniem do M. i S. B. należały grunty o powierzchni 0,4860 ha i taka powierzchnia została wpisana do rejestru pomiarowo-szacunkowego przed scaleniem w pozycji spadkodawców J. B. Ponadto, M. B. w rejestrze porównawczo-szacunkowym gruntów pod oświadczeniem, że ustosunkowuje się do wykazu stanu posiadania przed scaleniem złożyła własnoręczny podpis. Z pomocniczego rejestru przejściowego wynika ponadto, że grunty M. i S. B. otrzymały wartość 1438,35 jednostek szacunkowych i wartość ta widnieje w rejestrze pomiarowo - szacunkowym przed scaleniem. W wyniku scalenia dla M. i S. B. wydzielono działkę nr [...], o pow. 0,3940 ha i wartości 1401,84 jednostek szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu, w odniesieniu do gruntów M. i S. B., wyniosła 36,51 jednostek szacunkowych co stanowi 2,54% wartości gruntów poddanych scaleniu. Taki sposób wydzielenia M. i S. B., z obszaru scalenia, w zamian za dotychczas posiadane grunty, odpowiadających im co do wartości innych gruntów, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego gruntów hipotekowanych ujawnionych w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] organ wskazał, że księgi te, w związku z prowadzonym scaleniem gruntów zostały zamknięte i zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 17lutego 1960 r. o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych (Dz. U. z 1960 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), utraciły moc prawną i zachowały jedynie znaczenie dokumentów. Wobec powyższego organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. złożyła J. B. Skarżąca zarzuca niewłaściwe wyliczenie wartości szacunkowych działki nr [...] w decyzji scaleniowej dla ukrycia bezprawnego przejęcia pasów gruntu wzdłuż i w poprzek działki nr [...] z przeznaczeniem na drogi - ul. [...] i ul. [...]. Podniosła, że w aktach znajduje się dokumentacja scaleniowa dot. jedynie działki [...], a nie ma dokumentacji dot. działek nr [...] i [...], które również były we władaniu M. i S. małż. B. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obszaru p.n. [...] pow. [...] , w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B. Postępowanie dotyczące oceny decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia [...] marca 1996 r. [...] OSNP [...], w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Postępowanie scaleniowe zakończone w pierwszej instancji decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. oraz w drugiej instancji decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. zostało wszczęte w 1965 roku, czyli w dacie, kiedy jeszcze obowiązywała ustawa z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (t.j. Dz. U. z 1927 r. Nr 92, poz. 833 ze zm.). Wprawdzie decyzje zatwierdzające projekt scalenia zostały wydane dopiero w 1970 roku, kiedy obowiązywała już ustawa o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.), która jednak w art. 19 ust. 1 przewidziała, że postępowanie scaleniowe oraz wymienne prowadzone w chwili wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 stycznia 1968 r., na podstawie dotychczasowych przepisów podlega zakończeniu zgodnie z tymi przepisami. Taka sytuacja prawna dotyczyła przedmiotowego postępowania scaleniowego. W zaskarżonej decyzji, w oparciu o decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. stwierdzono, że prace scaleniowe miały ograniczyć się jedynie do wydzielenia każdemu uczestnikowi scalenia odpowiedniego ekwiwalentu za posiadane gospodarstwa przed scaleniem. W aktach administracyjnych znajduje się kopia sporządzonego w dniu 26 marca 1966 r. protokołu ustalenia stanu posiadania. Protokół ten został sporządzony przez mierniczego wykonującego prace scaleniowe na obszarze scalenia wsi M., w obecności członków rady uczestników scalenia, który przeprowadził dochodzenie w celu ustalenia stanu posiadania uczestników scalenia S. B. i M. B. S. B. i M. B. oświadczyli do protokołu, że wspólnie posiadają grunt zapisany na nich w rejestrze starego stanu posiadania, który został zatwierdzony prawomocnym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. Ten stan posiadania jest uwidoczniony na planach wsi G. jako nr [...] i [...]. Z oświadczenia tego wynika, że małż. B. potwierdzają swój stan posiadania jaki został zatwierdzony w powyższym orzeczeniu. Jednakże z oświadczenia tego nie wynika wprost, jaka powierzchnia gruntów jest w ich posiadaniu. Może to wynikać dopiero z orzeczenia Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. Dokumentu tego w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji scaleniowej brak. Również w aktach administracyjnych brak dokumentu potwierdzającego powierzchnię działek nr [...] i [...]. W tej sytuacji należy uznać, że oświadczenie małż. B. nie jest skonkretyzowane. Konkretyzacji tej można dokonać poprzez dołączenie do akt odpowiednich dokumentów, które powinny się znajdować w dokumentacji scaleniowej, a jeżeli nie, to powinny się znajdować w dokumentacji postępowania scaleniowego, które zostało wszczęte orzeczeniem Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z [...] listopada 1945 r. Wskazanie przez organ nie budzącej wątpliwości powierzchni gruntów małż. B., jaka została objęta postępowaniem scaleniowym w 1965 r. ma istotne znaczenie, wobec zarzutu skarżącej dotyczącego właśnie tej powierzchni. W ocenie skarżącej, jej rodzice przed scaleniem byli właścicielami nieruchomości o łącznej powierzchni 6180 m-. W aktach sprawy znajduje się kopia dokumentu stanowiącego rejestr szczegółowy pomiarowo-szacunkowy obszaru M. przed scaleniem, z którego wynika, że małż. B. wg stanu posiadania przed scaleniem dysponowali 4860 m- gruntu. Z rejestru tego nie wynika jednak, jakich konkretnie działek dotyczy ta powierzchnia. Według art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów każdy z uczestników scalenia otrzymuje z obszaru scalenia w zamian za dotychczas posiadane działki, odpowiadającą ich wartości nową działkę gruntu o typie zbliżonym, w miarę możności, do typu poprzednio posiadanego kompleksu działek. Prowadząc przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. [...] organ obowiązany jest wykazać, że w przypadku małż. B. nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. W związku z tym musi wykazać, że powierzchnia 4869 m- gruntów ujawniona w rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem, a powierzchnia gruntów wg starego stanu posiadania zatwierdzonego orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r., na który powołali się małż. B. składając oświadczenie w dniu 26 marca 1966 r. do protokołu ustalenia stanu posiadania, jest tożsama. W ocenie Sądu znajdujący się w sprawie materiał dowodowy dotyczący dokumentacji scaleniowej wprost tej tożsamości nie potwierdza. Stąd konieczność uzupełnienia dokumentacji scaleniowej m.in. o orzeczenie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r., o dokumentację wskazującą na powierzchnię działek nr [...] i [...]. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy w sprawie da podstawę do oceny wniosku skarżącej zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Skarżąca podniosła również, że rodzice jej po scaleniu otrzymali działkę nr [...] o powierzchni 3940 m-, która znacznie odbiega powierzchnią od powierzchni gruntów posiadanych przez nich przed scaleniem. Organ, odnosząc się do tego zarzutu, winien ocenić dlaczego grunt przed scaleniem o powierzchni 4860 m- i wartości porównawczej 1438,35 jednostek szacunkowych odpowiada po scaleniu powierzchni 3940 m- i wartości porównawczej 1401,84 jednostek szacunkowych. Z akt nie wynika czy rodzice skarżącej po scaleniu posiadali fizycznie ten sam grunt co przed scaleniem, czy też fizycznie zostali wprowadzeni w posiadanie zupełnie innej działki. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozpatrzy wniosek skarżącej z uwzględnieniem powyżej przedstawionych wskazań Sądu. Z tych wszystkich względów, wobec naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.