IV SA/Wa 882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. stwierdził niedopuszczalność odwołania D.N. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], orzekającej o zwolnieniu P.N. z zakazów wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] robót oraz czynności związanych z budową budynku gospodarczego wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr: [...] obręb D. , gm. N. , woj. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Wymienioną w sentencji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. , po rozpatrzeniu wniosku P.N., wydał decyzję zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla wykonania ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D.N. , zarzucając jej naruszenie: art. 881 ust. 2 i art. 88l ust. 5 ustawy Prawo wodne, a także art. 10 i art. 28 kpa oraz przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności. D.N. zwrócił uwagę, iż jest współwłaścicielem działek objętych ww. wnioskiem. Ponadto odwołujący wskazał, iż skoro przedmiotowe działki przylegają do linii brzegowej jeziora, w którym posiada udział, to jest on współwłaścicielem wód w rozumieniu art. 12 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie ww. decyzji Dyrektora RZGW we W. w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia z ww. zakazów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art, 134 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych ukształtowanego na tle przepisów art. 134 kpa wynikają dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania (por. wyrok WSA we W. z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 692/13). Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 225). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Organ przytoczył treść art. 88l ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne zgodnie z którym, stroną postępowania o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów, o której mowa w art. 881 ust. 2, jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Następnie wyjaśnił, że Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynika z przepisów ustawy Prawo wodne. Normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest powołany wyżej przepis art. 88l ust. 5 Prawa wodnego. W ocenie organu odwoławczego ów przepis ogranicza formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, a więc w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że D.N. nie był stroną przedmiotowego postępowania albowiem stroną tego postępowania był wnioskodawca, tj. P.N. Jednocześnie organ wskazał, iż D.N. nie może zostać uznany za stronę postępowania, jako "współwłaściciel wód w rozumieniu art. 12 Prawa wodnego". Postępowanie prowadzone z wniosku P.N. dotyczy wód płynących rzeki [...] , których właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ podkreślił również, iż sam fakt doręczenia decyzji nie przesądza o posiadaniu przez odwołującego statusu strony, który jak wskazano w wyroku NSA z 10 marca 1989 r., sygn. akt: IV SA 1254/88 wynika z przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu więc w przedmiotowej sprawie odwołujący nie jest stosownie do ww, przepisów art. 88l ust. 5 Prawa wodnego stroną postępowania, tzn. nie jest wnioskodawcą, właścicielem wody, ani też właścicielem wału przeciwpowodziowego. Wobec stwierdzenia faktu, iż odwołanie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego do jego wniesienia, zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez D.N. odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.N. zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie normy art. 88 1 ust. 2 ustawy Prawo wodne, 2. naruszenie normy art. 88 1 ust. 5 ustawy prawo wodne, albowiem jestem współwłaścicielem wód •i mam status strony; ponadto status strony posiadają pozostali współwłaściciele wód, których jest i kilku, a nawet kilkunastu - a każdy posiada udział w nieruchomości na której znajduje się jezioro, 3. naruszenie normy art. 28 KPA poprzez nie objęcie postępowaniem i nie zaadresowanie decyzji wszystkich stron postępowania, 4. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie przez organ warunków przedmiotowo istotnych i niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a także niedoręczenie wszystkim stronom postępowania decyzji, 5. naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, 6. naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe zastosowanie normy art. 88 1 ust. 2 ustawy Prawo wodne, 7. naruszenie przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności, w szczególności niezastosowanie normy art. 195 KC, art. 199 KC, art. 201 KC, art. 206 , art. 210 KC, 8. naruszenie art. 10 KPA, 9. naruszenie normy art. 127 KPA i art. 134 KPA poprzez odmowę przyjęcia odwołania i nieskierowanie sprawy do rozpoznania w toku instancji odwoławczej. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania celem nadania dalszego biegu sprawie w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustawy KPA, a w konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia z zakazów wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] robót oraz czynności związanych z budową budynku gospodarczego wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr [...] i [...] obręb D. , gmina N. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed WSA. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ wydał z wniosku P.N. z pominięciem skarżącego, który jest współwłaścicielem nieruchomości objętej wnioskiem P.N., decyzję w sprawie zwolnienia z zakazów wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] robót oraz czynności związanych z budową budynku gospodarczego wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr [...] i [...] obręb D. , gmina N. Wskazał, że niedopuszczalność wniesienia odwołania nastąpić może wyłącznie gdy odwołanie wniesione zostanie bez zachowania terminu do jego wniesienia lub z innych przeczy prawnie uzasadnionych. W przedmiotowej sytuacji żadna przyczyna umożliwiająca wydanie takiego rozstrzygnięcia nie nastąpiła. Organ niewłaściwie zastosował art. 134 KPA powołując się na brak legitymacji czynnej D.N. do wniesienia takiego odwołania. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek P.N. , toczyło się bez mojego udziału, chociaż dotyczy w całości moich praw. P.N. chce bowiem zabudował działkę, której skarżący jest współwłaścicielem i która nie ma wydzielonych części gruntu ani obszaru quod usum ani ugodą ani sądownie. Co więcej w sądzie jest obecnie sprawa o zniesienie współwłasności i nie jest np. wykluczone, że sąd przyzna tę działkę na wyłączną własność skarżącego. Zatem bezwzględnie powinien mieć przyznany status strony w przedmiotowym postępowaniu, móc zapoznać się z dokumentami sprawy, jej tokiem. Podejmowane przez P.N. czynności stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością i nie może toczyć się żadne postępowanie bez wiedzy skarżącego, nie może być również tak, że nie został objęty tym postępowaniem przez sam organ. Wskazał, że zgodnie z art. 28 KPA, a także w związku z art. 88l ust. 5 i ust. 2, art. 9 ust. 2 pkt. 4) oraz art. 12 ustawy Prawo wodne jest współwłaścicielem wód, których zapewne dotyczy postępowanie. Wyjaśnił, że posiadają wspólną nieruchomość przylegającą do linii brzegowej jeziora, w którym posiada udział (podobnie jak P.N.) , a więc jest współwłaścicielem wód (art. 12 ustawy prawo wodne). Skarżący wyraził zdziwienie, że wobec wskazania przez organ w rozstrzygnięciu (punkt III decyzji), że decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości. Ustalenie to jest rażąco sprzeczne z prawem oraz rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym. Ustawa kodeks cywilny stanowi, że dla czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 KC). Bezwzględnie czynności podjęte przez brata, a jednocześnie współwłaściciela naszej nieruchomości w D., wyżej opisanej, stanowią zakres czynności przekraczających zwykły zarząd tym składnikiem majątkowym. Zresztą nawet przy zwykłym zarządzie musiałby P.N. mieć jego zgodę (art. 201KC). Ponadto zgodnie z art. 206 KC P.N. jest uprawniony do korzystania z nieruchomości i współposiadania jej wyłącznie w zakresie w jakim daje się to pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z niej przez pozostałych współwłaścicieli. Zatem P.N. nie miał prawa samodzielnie złożyć takiego wniosku, a organ nie miał prawa prowadzić postępowania z pominięciem jego osoby. Ponadto zarzucił organowi I instancji wadliwość merytoryczną decyzji. Decyzja została wydana bez dostatecznego zebrania materiałów dowodowych, wbrew wszelkiej logice i rozsądkowi, z pogwałceniem praw własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Organ prawidłowo ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez D.N. Należy wskazać, że zgodnie z art. 127 kpa prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Do obowiązków organu odwoławczego należy więc w pierwszej kolejności zbadanie czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony w tym konkretnym postępowaniu. Według art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie jednak niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała, gdyż ustalenie że wnoszącemu odwołanie D.N. nie przysługuje legitymacja odwoławcza ma charakter obiektywny i nie wymaga oceny interesu prawnego. Przepis art. 28 kpa którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy wiązać ze sferą praw i obowiązków wynikających z normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Stroną postępowania jest więc podmiot, którego sytuacja prawna jest wprost kształtowana przez rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie oddziaływało także na prawa i obowiązki tej osoby. Należy zauważyć jednak, że tak szerokie ujęcie pojęcia strony postępowania administracyjnego doznaje jednak ograniczeń. Ustawodawca wyznacza bowiem niekiedy za pomocą odrębnej normy prawnej krąg podmiotów, którym w danej kategorii spraw administracyjnych przyznaje status strony. W ten sposób określając w przepisie szczególnym krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, wyklucza inne podmioty od udziału w postępowaniu, niezależnie od posiadanego interesu prawnego. Przykładem takiego właśnie przepisu jest art. 88l ust. 5 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że stroną postępowania o wydanie decyzji, której mowa w ust. 2 (o zwolnienie od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe), jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa i wyłącza możliwość stosowania tej normy kodeksowej do przedmiotowego postępowania, a zatem wyklucza udział innych podmiotów w tym postępowaniu. To na podstawie tego przepisu organ administracji zobowiązany jest wyznaczyć krąg stron postępowania. D.N. niewątpliwie nie był wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu. Nie jest również jak słusznie ocenił organ odwoławczy właścicielem wód, bowiem postępowanie dotyczy wód płynących rzeki [...] , których właścicielem jest Skarb Państwa. Nie jest także właścicielem wału przeciwpowodziowego. Nie mógł też stać się stroną postępowania tylko z uwagi na fakt omyłkowego doręczenia mu decyzji organu I instancji. Tym samym złożone przez D.N. odwołanie od decyzji o zwolnieniu z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią , jako odwołanie pochodzące od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, należało uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji zdaniem Sądu organ prawidłowo wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie wyjaśnił skarżącemu, że zwolnienie wnioskodawcy z zakazów nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania wszystkich wymaganych prawem decyzji, by mógł on zrealizować planowaną inwestycję. Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu nie przesądza o realizacji inwestycji na działce, której współwłaścicielem jest skarżący i nie wyklucza jego udziału w innych postępowaniach jako strony postępowania. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.