IV SA/Wa 883/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor W.S.A. Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego postanawia odrzucić skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2005r. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2004r. o numerze [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej w W., w obrębie W. na działkach: nr [...] - stanowiącej drogę wewnętrzną i nr [...] - stanowiącej drogę krajową Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że z sentencji decyzji organu I instancji wynika, iż inwestycja dotyczy drogi o znaczeniu lokalnym(droga wewnętrzna – działka nr [...]) oraz drogi o znaczeniu krajowym (droga krajowa nr [...] – działka nr [...]). Zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym wójt miał obowiązek dokonać uzgodnień z marszałkiem województwa. Tymczasem Wójt Gminy W. wskazując, że inwestycja dotyczy drogi o znaczeniu krajowym wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z pominięciem uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...]. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że Wójt Gminy W. wydał decyzję bez wymaganego prawem uzgodnienia. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzja Nr [...] z dnia [...].09.2004r. jest decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu gminnym, a nie o znaczeniu krajowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargę, podnosząc, iż Wójt Gminy W. nie jest legitymowany do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy w pierwszej instancji decyzję wydał organ gminy – Wójt. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być podmiot, który z mocy prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000r, OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, uchwała NSA OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, wyrok NSA z 16 lutego 2005r. sygn. 1017/04, niepublikowany). Według tego poglądu, bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Należy bowiem zauważyć, iż pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 kpa, z których wynika, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy postaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zapobiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano w orzecznictwie, jak również w doktrynie, wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wypada podnieść, iż na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władana do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej spawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Gmina nie może bowiem zajmować różnej pozycji, czyli organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Z tego, co wyżej naprowadzono, wynika, iż gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni w tej sprawie do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Skoro w niniejszej sprawie w pierwszej instancji wydał decyzję Wójt Gminy W., to tym samym niedopuszczalne jest wniesienie przez ten organ skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.