IV SA/Wa 883/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. K., C. S. i B. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2017 r. nr [...], II. zasądza solidarnie na rzecz skarżących od Wojewody [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 105 m2 z obrębu [...],[...], zajętą pod drogę publiczną – część ulicy [...], do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] przedmiotowej działki. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. E. K., C. S. i B. S., w piśmie z 26 lipca 2016 r. jako współwłaściciele działki nr [...], obręb [...],[...] (księga wieczysta [...]) wnieśli o wypłatę odszkodowania za ww. grunt oraz podjęcie działań zmierzających do szybkiego uregulowania sprawy, w tym niezwłocznego zlecenia wyceny z uwzględnieniem odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali, że ww. nieruchomość położona jest w pasie ulicy [...] (posiadającej status "drogi publicznej powiatowej"), pokryta częściowo asfaltem i umieszczono w niej media. Starosta [...] podjął kroki zmierzające do uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości. W tym celu w pismach z 3 października 2016 r. i 5 października 2016 r. zwrócił się do wnioskodawców z zapytaniem kiedy zajęto ww. nieruchomość pod drogę publiczną powiatową, oraz w jaki sposób nieruchomość była zagospodarowana na 1 stycznia 1999 r. Wnioskodawcy ww. informacji nie udzielili. Natomiast w pismach z 3 listopada 2016 r. i 24 marca 2017 r. (kierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...]) zakwestionowali prowadzenie postępowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Starosta w toku postępowania ustalił, że: - ulica [...] w Z. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały Rady [...] nr [...] z [...] października 2011 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych i stanowi część drogi powiatowej nr [...], - grunt działki [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. stanowił drogę urządzoną o nawierzchni bitumicznej z infrastrukturą techniczną, wybudowaną w latach siedemdziesiątych przez poprzedniego zarządcę drogi, tj. Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w W.– Rejon Drogowy w W., - w rejestrze gruntów ww. działka według stanu na 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, - w ramach władania nieruchomością wykonywane były roboty związane z zimowym utrzymaniem, bieżącymi naprawami i wykonywaniem oznakowania pionowego oraz poziomego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Starosta [...] pismem z 26 czerwca 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stosownie do treści art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Następnie Starosta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość do czasu wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. E. K., C. S. i B. S. wywiedli zażalenie od postanowienia z [...] czerwca 2017 r. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w ww. przedmiocie bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżących w sprawie nie ma zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący wyraźnie podkreślili, że sporna nieruchomość status drogi publicznej uzyskała dopiero na podstawie uchwały Rady [...] z [...] października 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w Z. stanowiącej działkę nr [...], zajętą pod drogę publiczną nie została uregulowana ostateczną decyzją Wojewody [...]. E. K., C. S. i B. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wskazali na naruszenie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne rozpoznanie wniosku o odszkodowanie i przyjęcie, że wniosek został złożony w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest decyzja stwierdzająca nabycie działki. W oparciu o tak sformułowany zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga E. K., C. S. i B. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organ sporządza uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w którym ma wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie służy realizacji zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika również z treści art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, iż w każdym przypadku zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji zobowiązane są dokładnie ustalić treść oraz zakres pisma kierowanego do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia zawarte w piśmie kierowanym do organu nie mogą być interpretowane przez organ dowolnie. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje także ustalenie treści żądania strony. O tym jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r. VII SA/Wa 447/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2008 r. I OSK 1774/07, wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny treści i celu złożenia przez skarżących pisma z 26 lipca 2016 r. Pismo te, mimo braku formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., organ potraktował jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] [...], w trybie i na zasadach określonych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Tymczasem skarżący zarówno w zażaleniu na postanowienie z [...] lipca 2017 r., jak i w rozpoznawanej skardze, kwestionują przyjęty przez organ tryb rozpoznania ich wniosku. W tym miejscu warto wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa powyżej, wypłaca: (1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, (2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3 powołanego przepisu). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4 powołanego przepisu). Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z 26 lipca 2016 r. domagali się wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, z uwzględnieniem odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego konsekwentnie stali na stanowisku, że w sprawie nie ma zastosowania tryb określony w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że organy administracji nie podjęły kroków, aby ustalić jaka była rzeczywista intencja skarżących w chwili złożenia ww. wniosku, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd miał na względzie to, że Starosta w piśmie z 3 października 2016 r. poinformował skarżących o trybach ustalenia odszkodowania nieruchomości, czym zapewne chciał wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., tj. czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielił niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niemniej jednak zaniechał jednoznacznego zapytania czy skarżący domagają się wydania decyzji administracyjnej o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, jeśli tak, to w jakim trybie, czy też pismo jest przedsądowym wezwaniem do uiszczenia wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Wyjaśnienia faktycznego zamiaru skarżących zaniechał również Wojewoda, mimo zarzutu skarżących w zażaleniu na postanowienie z [...] lipca 2017 r., że procedowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej uważają za niezasadne. Co więcej, zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...], w wydanych rozstrzygnięciach, obecnie kontrolowanych przez Sąd, nie odnieśli się do powyższego stanowiska skarżących, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Analogicznie Sąd ocenił milczenie organu administracji publicznej odnośnie, podnoszonej przez skarżących, kwestii wpływu uchwały Rady [...] nr [...] z [...] października 2011 r. na ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wojewoda, mimo zarzutów sformułowanych w zażaleniu nie podjął żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie żądania strony. Jeżeli bowiem charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. W sytuacji gdy na etapie postępowania zażaleniowego strona wskazała, że jej intencją nie jest ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej, to niezasadne było utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd mając na względzie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. które zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego służyć ma zapewnieniu sprawnego załatwienia sprawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt do organu, Starosta [...] podejmie kroki zmierzające do rozpoznania wniosku skarżących z 26 lipca 2016 r. w szczególności zwróci się do skarżących o sprecyzowanie ww. wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 1, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Na zakończenie należy zaakcentować, że Sąd nie podważa zasadności działania Starosty [...] zmierzających do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, poprzez złożenie wniosku do Wojewody [...] w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Ze znajdujących się w aktach kopii księgi wieczystej i wypisu ewidencji gruntów wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] są skarżący. W aktach sprawy zalega również wypis z ewidencji gruntów, który świadczy, że działka nr [...], a nie działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była własnością Skarbu Państwa, we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Jednakże z uwagi na brak ustalenia w jakim trybie skarżący domagają się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, za co najmniej przedwczesne – w ocenie składu orzekającego – należało uznać wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.