IV SA/Wa 885/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowień Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2016r. numer [...] i z dnia [...] maja 2016r. numer [...] oraz poprzedzających je postanowień Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] listopada 2016r. Nr [...] i z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz K. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z [...] listopada 2016 r., którym - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji – budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] (obr. [...]) oraz zjazdu z ul. [...] (działka ew. nr [...] lub [...]) na posesję, w dzielnicy [...] w W. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy było prowadzone na wniosek p. K.B., zwanej dalej "Inwestorem". Uprzednie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dla tej inwestycji (z [...] lutego i [...] czerwca 2016 r.) były uchylane przez organ odwoławczy (postanowienia z [...] maja i [...] października 2016 r.). Uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazano, że organ I. instancji dokonał błędnych ocen, co do uwarunkowań formalnoprawnych sprawy (skutki wydania uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy oraz niewykorzystanej decyzji o zezwoleniu na wyłącznie gruntu leśnego z produkcji). Przedmiotem badania winno być zdaniem organu odwoławczego: "kwestia, czy planowana, inwestycja jest zgodna z celem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać 31 grudnia 2003 r.". Inwestor, reprezentowany przez Pełnomocnika – adwokata, podnosił w skardze, że kolejne orzeczenia wydane w I. instancji były uchylane a wytyczne organu odwoławczego nie były uwzględniane. Zarzucono naruszanie przepisów: - postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz zakreślających przepadki, gdy jest zasadne wydanie orzeczenia kasatoryjnego, - prawa materialnego, statuujących przesłanki, uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy. W skardze wniesiono o: - uchylenie orzeczeń organów obu instancji, - o zobowiązanie organu II. bądź I. instancji do wydania w określonym terminie postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie - uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów leśnych przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, sformułowane w zaskarżonym postanowieniu. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wskazanych przez Stronę. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w przedmiocie uzgodnienia, w związku z treścią art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 53 ust. 5 zd. 2 wskazanej ustawy, który ma zastosowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy - w związku z jej art. z 64 ust. 1 - niewyrażenie przez organ I. instancji stanowiska w terminie 2 tygodni od otrzymania projektu decyzji, uznaje się za jej uzgodnienie. Oznacza to, że brak stanowiska jest rozumiany, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajęcie – pozytywne uzgodnienie. W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Nawiasem mówiąc, gdy jest ono negatywne w kwestii uzgodnienia (jak w danym przypadku), to pozostaje dodatkowo w sprzeczności ze stanowiskiem uprzednim – domniemanym uzgodnieniem, wynikającym z niewydania postanowienia w zakreślonym terminie. Wobec tego, postanowienia organu I. instancji z [...] czerwca oraz [...] listopada 2016 r., gdzie orzeczono z uchybieniem 14 dniowemu terminowi, przewidzianemu przez prawodawcę (wniosek o uzgodnienie z 19 stycznia 2016 r.), zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Organ I. instancji nie był upoważniony do zajęcia w sprawie stanowiska. Wyraził je bowiem w następstwie braku w obiegu prawnym postanowienia, wydanego w zakreślonym ustawą terminie. Skoro organ odwoławczy wydał orzeczenie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności także ono zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie było bowiem przesłanek do rozpatrzenia środków odwoławczych od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I. instancji w przedmiocie uzgodnienia oraz kolejne (z [...] lutego i [...] czerwca 2016 r.), były uchylane przez organ odwoławczy (postanowienia z [...] maja i [...] października 2016 r.). Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I. instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji, służących dyscyplinowaniu organu, właściwego do spraw uzgodnienia, do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonego projektu decyzji. Pogląd taki jest podzielany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia", nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy aktu o charakterze kasatoryjnym. Orzeczenie, gdzie pierwotnie sformułowano wskazaną tezę, zostało wydane wprawdzie na gruncie innych regulacji materialnoprawnych, lecz dotyczy expressis verbis identycznej instytucji – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 724/08 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", oraz opubl. w ONSAiWSA z 2011 r. nr 2 poz. 26). Jest ona także podzielana na gruncie przedmiotowych spraw dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1958/15 - dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że w przypadku niższej sprawy organ odwoławczy trzykrotnie wydawał decyzję kasatoryjne. Czyniło to iluzorycznymi, gwarancje procesowe dla strony (Inwestora), wynikające z ustanowienia ustawą dwutygodniowego terminu na wyrażenia stanowiska negatywnego przez organ uzgadniający. Warto odnotować, że przyjęcie za trafną, prezentowanej także w orzecznictwie. koncepcji, jakoby możliwe było wydanie decyzji kasatoryjnej (co otwierałoby organowi I. instancji nieograniczony termin zajęcie stanowiska w sprawie), skutkowałoby kształtowaniem praktyki wydawania rozstrzygnięć negatywnych na inwestorów we wszystkich przypadkach, gdy organ uzgadniający - w zakreślonym ustawą terminie - nie zdoła rozpatrzeć, co do meritum, sprawy. Brak stosownego uzasadnienie dla rozstrzygnięcia negatywnego skutkowałoby z kolei wydawaniem orzeczeń kasatoryjnych i prowadzenie spraw w I. instancji bez związania, określonym przez prawodawca terminem. Taka rodzaju wykładnia stosownych przepisów nie wydaje się wobec tego trafna. Przy tym wskazać wypada, że - wskazany wcześniej - brak możliwości wydania orzeczenie kasatoryjnego, nie zamyka organowi odwoławczemu możliwości stasowanie wnikliwego rozpatrzenia sprawy, w miarę potrzeby przy skorzystaniu ze środków procesowych, przewidzianych w art. 136 K.p.a. Ewentualna zaś bezczynność organu odwoławczego, bądź przewlekłość postępowania, mogą być zwalczane przez stronę stosownymi środkami procesowymi - przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wadą nieważności dotknięty jest również orzeczenia organu odwoławczego z [...] maja 2016 r., którym uchylono pierwotne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, wydane w niniejszej sprawie. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym wskazał, że w dalszym postępowaniu należy wyjaśniać istotne w jego ocenie aspekty sprawy. W ten sposób wskazał jednoznacznie na przedwczesność zajęcia stanowiska, że projekt decyzji może być uzgodniony. Wobec tego wydanie orzeczenia procesowego o charakterze kasatoryjnym, które - wobec upływu terminu na ewentualne zajęcia stanowiska negatywnego przez organ I. instancji - nie mogło wywołać stosownych skutków prawnych także, gdyby odmowa uzgodnienia była oczywiście uzasadniona, rażąco narusza prawo, w wymyśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych – konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu którego organ dokonał merytorycznej oceny zgromadzonych dotąd w sprawie materiałów dowodowych - konieczne jest ponowne orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia, po dokonaniu wstępnie oceny, czy materiał dowodowy, niezbędny dla dokonania rozstrzygnięcia został zgromadzony. Organ ten może też zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów organowi I. instancji (w granicach art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a.). Dopiero, gdy orzeczenie zostanie stosownie uzasadnione (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), w kontekście wskazania stanu faktycznego ustalonego przez organ oraz jego oceny, możliwa będzie sądowa kontrola legalności orzeczenia, gdy chodzi o jego zgodność z regulacjami materialnoprawnymi. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji (tu – chodziłoby o postanowienie z [...] lutego 2016 r.). Prowadziłoby to bowiem do uzgodnienia projektu decyzji, zaś - wobec braku ostatecznego stanowiska w tej kwestii organu odwoławczego - formułowanie ocen w tym zakresie przez Sąd byłoby przedwczesne – godziło w zasadę instancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), przed kontrolą legalności przez sąd administracyjny. Z tych samych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku o sformułowanie wiążących wytycznych, jak dana sprawa ma być załatwiona. Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze a dotyczących błędnych ustaleń dokonanych przez organy, w kontekście możliwości uzgodnienia projektu decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.