IV SA/Wa 886/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim w Załączniku nr 1 do tej uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej – Ustalenia Szczegółowe, określa czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 procent w jednostce 9.6 ( w strefie 9 – [...]) wydana została z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w L. na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w L. podjęła w dniu [...] grudnia 2011 roku uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. G. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wezwała Radę Miejską w L. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały. W wezwaniu G. Sp. z o. o. zażądała zmiany Załącznika nr 1 do ww. uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej — Ustalenia Szczegółowe. W wezwaniu wskazano, że nieruchomość należąca do Spółki G. znajduje się w strefie 9 — Centralnej Nieciągłej (jednostce [...]) określonej jako wschodnia część D. oraz południowo-zachodnia B.. Dla terenów znajdujących się w tym obszarze w rzeczonym Załączniku do zaskarżonej uchwały określono czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%. Umieszczenie takiego zapisu w Załączniku nr 1 zdaniem spółki było niezgodne z prawem ponieważ odbyło się z naruszeniem procedury planistycznej ponieważ wyłożony do publicznego wglądu projekt studium nie zawierał zapisu określającego czynnik powierzchni biologicznie czynnej (w jednostce [...]) na poziomie 40%. Zapis taki pojawił się dopiero w uchwalonym studium. Wobec nieudzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie G. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie wniosła pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie procedury sporządzania Studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L., a to naruszenie art. 11 punkt 10) i 11) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647, tekst jednolity ze zmianami; dalej: u.z.p.z.), co wyrażało się w uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. o treści innej, aniżeli treść projektu wyłożona do publicznego wglądu, w sytuacji, w której różnice istniejące pomiędzy treścią projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu, a treścią studium uchwalonego nie wynikały ani z poprawek Rady Miejskiej, ani też uwzględnionych uwag do projektu studium, a zatem co wyrażało się w wprowadzeniu zmian do projektu studium bez jednoczesnego powtórzenia procedury określonej w art. 11 punkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wniosła aby Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 28 ust. 1 u.z.p.z. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2011 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L., w części, to jest w zakresie, w jakim Załącznik nr 1 do uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej - Ustalenia Szczegółowe określa czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% (słownie: czterdzieści procent) dla działek położonych w jednostce [...] (w strefie 9 - Centralnej Nieciągłej) określonej jako wschodnia część D. oraz południowo-zachodnia B. (str. 80 Załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku Rady Miejskiej w L.). Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżąca Spółka - G. Sp z o. o. - jest właścicielką niezabudowanej działki ewidencyjnej [...] (obecnie po podziale dwóch działek ewidencyjnych o nr [...] i [...]), z obrębu [...] w L.). Teren ten leży w rejonie ulic B. i P. granicząc z działką, na której znajduje się Centrum Handlowe [...].". Nieruchomość ta objęta jest księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla W. w W., o numerze [...]. W skardze wskazano, że w dniu [...] grudnia 2011 roku w trakcie obrad [...] sesji Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Przyczyną podjęcia tejże uchwały był fakt, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 roku Wojewoda [...] z przyczyn formalnych stwierdził nieważność poprzedniej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Jak wynika z Załącznika nr 1 do uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej — Ustalenia Szczegółowe, nieruchomość należąca do skarżącej Spółki znajduje się w strefie [...] — Centralnej Nieciągłej (jednostce [...]) określonej jako wschodnia część D. oraz południowo-zachodnia B. Dla terenów znajdujących się w tym obszarze w rzeczonym Załączniku do zaskarżonej uchwały określono czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% (vide: str. 80 Załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku Rady Miejskiej w L.). Ustalenie to jest dla skarżącej Spółki bardzo niekorzystne, w szczególności biorąc pod uwagę możliwość budowy na tym terenie wyłącznie dużych obiektów handlowych. Istotnym jest, że wprowadzenie tego ustalenia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy i L. nastąpiło w sposób istotnie naruszający procedurę sporządzania studium, ponieważ wartość czynnika powierzchni biologicznie czynnej została dodana do tekstu Studium dopiero po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu, a jednocześnie zmiana ta nie wynikała z jakichkolwiek poprawek Rady Miejskiej, ani też z uwzględniania uwag zgłoszonych do projektu Studium wyłożonego do publicznego wglądu. Studium uwzględniające to ustalenie nie było nigdy wyłożone do publicznego wglądu. W istocie rzeczy zmiana projektu Studium została wiec dokonana przez nieustalona osobę, w nieustalonym okresie, pomiędzy wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, a podjęciem zaskarżonej uchwały w dniu [...] grudnia 2011 r. Jako podstawę wniesienia skargi wskazano Art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Norma ta uzależnia zatem legitymację do złożenia skargi od jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek, mianowicie, po pierwsze istnienia interesu prawnego, a po drugie, od naruszenia tego interesu uchwałą organu gminy. Obydwie te przesłanki, zdaniem skarżącej, zachodzą w niniejszej sprawie. Spółka podkreśliła, że jest właścicielką nieruchomości znajdującym się w obszarze objętym uchwalonym zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 roku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Powyższe powoduje, że posiada ona interes prawny pozwalający na skuteczne złożenie skargi do Sądu. W odpowiedzi na ww. skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. W opinii organu procedura planistyczna przy tworzeniu Studium nie została naruszona, zaś wprowadzone zmiany w projekcie Studium nie naruszały prawa. Fakt, że obecnie Gmina zamierza dokonać w Studium zmian proponowanych przez skarżącą Spółkę wynika z faktu, że Gmina popiera proponowane przez skarżącą zmiany a nie z faktu, że Studium w dotychczasowym kształcie uchwalone zostało niezgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca Spółka mogła skutecznie wnieść skargę w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący podmiot musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Rozpoznając skargę G. Sp. z o. o., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej bowiem jej nieruchomość znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą dotyczącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z uregulowaniami przedmiotowej uchwały sytuacja prawna skarżącej uległa pogorszeniu. Wskazanie w studium konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości na poziomie 40% oznacza, że zapis ten zostanie przeniesiony do planu zagospodarowania przestrzennego. Po zbadaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa i w związku z tym Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla oceny czy zaskarżany akt może funkcjonować w obrocie prawnym, czy też winien być wyeliminowany z obrotu. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały w sprawie niniejszej takim naruszeniem jest uchybienie procedurze planistycznej. Nie stwierdza się również nieważności uchwały jeżeli od jej podjęcia upłynął rok, a uchwała nie stanowi prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozpatrywanej sprawie jest dokonanie zmiany Załącznika nr 1 do ww. uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej — Ustalenia Szczegółowe w okresie po wyłożeniu projektu Studium a przed jego przyjęciem przez Radę Miejską w L.. Rada Miejska w L. nie wyjaśniła w odpowiedzi na skargę ani w postępowaniu przed Sądem jak doszło do wprowadzenia tej zmiany. W ocenie Sądu, Rada Miejska w L., nie mogła podjąć uchwały w sprawie studium, z uwzględnieniem zmiany mającej merytoryczny charakter, bez powtórzenia czynności jego wyłożenia do publicznego wglądu, chociażby w części objętej poprawką. Taki tryb postępowania z omawianą poprawką jest niezgodny z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Logika ułożenia przez ustawodawcę poszczególnych czynności organu sporządzającego studium w chronologii określonej w powołanym art. 11 ustawy, nakazuje wykluczyć dopuszczalność wprowadzania zmian do projektu, które nie wynikają z zaakceptowanych, zgłoszonych formalnie uwag. Dopuszczenie takiej możliwości podważałoby bowiem ratio legis procedury wynikającej z wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, i następnie rozważania zgłoszonych uwag przez organ wykładający projekt studium oraz przez radę gminy, jeżeli projektowane ustalenia studium miałyby podlegać swobodnej korekcie organu sporządzającego projekt studium, mimo zgłoszenia uwag do pierwotnego projektu i nawet ich uwzględnienia w jakiejkolwiek części. Nie można natomiast wykluczyć dokonywania stosownych zmian w projekcie studium przez radę gminy, bez uprzedniego wykładania go do publicznego wglądu, przed uchwaleniem studium. Wynika to bowiem z faktu, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Cytowany przepis dotyczy obowiązku ponawiania stosownych czynności związanych z opracowaniem projektu planu miejscowego, gdy rada gminy uzna za konieczne wprowadzenie zmian do przedłożonego jej projektu planu miejscowego. Brak tak wyraźnej dyspozycji ustawodawcy do sytuacji wprowadzania zmian przez radę gminy do projektu studium, daje podstawę do uznania (a contrario), że rada gminy nie musi ponawiać czynności proceduralnych wobec projektu studium, gdy wprowadza do niego zmiany z własnej inicjatywy, a więc gdy wprowadzana zmiana jest przynajmniej odrębnie głosowana przez radę gminy. W żaden jednak sposób nie można omawianego art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosić do uprawnień organu sporządzającego projekt studium, którego rolą jest przedłożenie projektu w wersji poddanej procedurze określonej w art. 11 ustawy, po wyczerpaniu której, inicjatywa w określeniu ostatecznego kształtu ustaleń studium, bez konieczności ponawiania procedury z art. 11, przysługuje już tylko radzie gminy. W rozpatrywanej sprawie, przedłożona dokumentacja procedury opracowania i uchwalenia Studium, nie wskazuje na wprowadzenie zmiany - w strefie [...] — Centralnej Nieciągłej (jednostce [...]) określającej czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%. - z inicjatywy organów Rady Miejskiej w L. lub samej Rady. Skoro zaś dotyczy to okoliczności wpływającej na interes prawny skarżących, to naruszenie trybu opracowania studium w sposób wyżej wskazany w tym zakresie, narusza interes prawny skarżących. Reasumując Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim w Załączniku nr 1 do tej uchwały Tom II Część III Kierunki Polityki Przestrzennej - Ustalenia Szczegółowe, określono czynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 procent w jednostce 9.6 ( w strefie [...] - Centralnej Nieciągłej) wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 11 ust. 10, ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części bowiem od podjęcia uchwały upłynął okres dłuższy niż rok. O wstrzymaniu wykonania uchwały we wskazanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.