IV SA/Wa 888/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. S. i M. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze z dnia 24 marca 2014 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] E. S. i M. S. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Skarżący stwierdzili, że przedmiotowy wniosek jest uzasadniony przede wszystkim dlatego, iż dla terenu planowanej inwestycji gotowy jest już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sprecyzowali, że plan jest "na ostatnim etapie uchwalenia" i najprawdopodobniej wejdzie w życie jeszcze w tym roku. Przewiduje on natomiast na przedmiotowym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Jak stwierdzili skarżący, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, że do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie nastąpi przystąpienie do budowy planowanej inwestycji, która – zdaniem skarżących – spowoduje dla nich nieodwracalne straty materialne, poprzez obniżenie wartości ich nieruchomości, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, z uwagi na obniżenie standardów istniejącej do tej pory zabudowy. Jak dalej wywiedli E. S. i M. S., rozpoczęcie realizacji inwestycji spowoduje zniszczenie klimatu i charakteru domów jednorodzinnych, oddziaływanie inwestycji będzie miało charakter ogólnospołeczny, a na dodatek pogłębi degradację zagospodarowania przestrzeni panująca w W. Zdaniem skarżących, w sytuacji, kiedy powstaje plan miejscowy, nie można dopuścić, aby jedna decyzja zmieniła postanowienia opracowanego planu. Należy ponadto zwrócić uwagę, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może wprowadzić nieodwracalne skutki w charakterze istniejącej zabudowy wokół planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wymieniony w powyższym przepisie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Ustawodawca szczegółowo i rygorystycznie wyznaczył sądowi orzekającemu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki orzeczenia zgodnego z roszczeniem wnioskującego, uzależniając tę możliwość od wykazania istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jest bowiem stanem niepożądanym niewykonywanie ostatecznych aktów administracyjnych, a prawo wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie może zakłócać prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania norm prawa administracyjnego. Oznacza to, że o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może orzec tylko, gdy stwierdzi, że wykonanie tej decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Należy podkreślić, iż obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji leży po stronie skarżącego. Przystępując do oceny przedmiotowego wniosku, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że utrzymaną w mocy przez zaskarżoną decyzję decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja ta - jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego - daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym nie może ona naruszać na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw wnioskujących, w konsekwencji nie może wyrządzić im znacznej szkody lub wywołać nieodwracalnych skutków. Z powyższych względów, podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące obniżenia wartości należącej do nich nieruchomości, którą spowodować ma rozpoczęcie realizacji opisanej wyżej inwestycji, czy też argumentacja dotycząca negatywnego wpływu tej inwestycji na "klimat" i "charakter" dzielnicy domów jednorodzinnych, nie mogą być rozważane jako ewentualne przesłanki orzeczenia o zastosowaniu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy. Ewentualnemu wstrzymaniu wykonania będzie mogła podlegać decyzja o pozwoleniu na budowę i w tym postępowaniu zabezpieczone będą mogły być interesy skarżących. Uzasadnienia dla uwzględnienia przedmiotowego wniosku nie może też w żadnym razie stanowić trwająca procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że dla przedmiotowego terenu przygotowany jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który najprawdopodobniej jeszcze w tym roku stanie się prawem miejscowym, nie ma bowiem żadnego znaczenia dla oceny wpływu skutków zaskarżonej decyzji na sytuację skarżących. Należy ponadto wyjaśnić, że w przypadku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu objętego zaskarżoną decyzją przewidywałby inne ustalenia niż ta decyzja, obowiązujące byłyby ustalenia planu, a nie decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 737693). W świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy byłby w takiej sytuacji zobowiązany do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Z kolei organ administracji architektoniczno-budowlanej – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – zobowiązany byłby do sprawdzenia zgodności projektu budowalnego z ustaleniami nowo uchwalonego miejscowego planu. W świetle bowiem jednoznacznie brzmiącej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są dla organu prowadzącego postepowanie w sprawie pozwolenia na budowę wiążące tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zanim jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zacznie obowiązywać, warunkiem wydania pozwolenia na budowę będzie zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. To jednakże nie ta decyzja, a decyzja o pozwoleniu na budowę, wywoła skutki w postaci rozpoczęcia realizacji zamierzonej inwestycji, która to inwestycja - w ocenie skarżących - doprowadzić może po ich stornie do nieodwracalnych strat materialnych, a także innych negatywnych skutków o charakterze "ogólnospołecznym". Skoro tak, to jak już wskazano, ewentualnemu wstrzymaniu wykonania będzie mogła podlegać decyzja o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, mając na uwadze rygorystyczne kryteria, jakie ustawodawca wyznaczył sądowi orzekającemu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu należy uznać, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przewidzianej w art. 61 § 3 powoływanej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.