IV SA/Wa 889/18

Dnia 18 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz H. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu zażalenia H. M. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], gm. [...], utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Burmistrz [...], pismem z dnia [...] listopada 2017 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Odmowę uzgodnienia Organ I instancji oparł o § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...], z późn. zm.), tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż działka, na której planowana jest zabudowa, znajduje się w całości w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził również, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu. Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył H. M.. W uzasadnieniu zażalenia wniósł o zastosowanie wykładni przepisów tak, aby budynek gospodarczy na działce nr [...] pełniący funkcję usługową mógł spowodować możliwość uzupełnienia działki o zabudowę mieszkaniową zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Dodatkowo Skarżący wskazał na rozbieżności w nazewnictwie odnoszącym się do terenu zabudowy skoncentrowanej z terenem zabudowy zwartej i uznanie tożsamości tych sformułowań. Po rozpoznaniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. Powołano, że działka nr [...] w [...], gm. [...], znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) - dalej: uchwała Sejmiku Województwa [...], oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Wskazano, że zgodnie z mapą ewidencyjną w skali 1:1000, będącą załącznikiem graficznym przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczony nieprzekraczalną linią zabudowy teren działki, na której planowana jest realizacja inwestycji, położony jest w 100 m strefie ochronnej od linii brzegu Jeziora [...], co potwierdzają ogólnodostępne ortofotomapy i mapy topograficzne z portali internetowych www.geoserwis.gov.pl i www.geoportal.gov.pl. Zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...], tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, obowiązującym na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Biorąc pod uwagę charakter nowoprojektowanej zabudowy (budowa domu jednorodzinnego), Organ II instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w odstępstwie wskazanym w regule ww. zakazu. Organ powołał, że odstępstwo określone w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały to jedna okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy. Odstępstwo to daje możliwość zabudowy obszarów określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako obszary zwartej zabudowy, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a ponadto musi zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od brzegów wód, określona poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Organ ustalił, że z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do przedmiotowego projektu decyzji wynika, iż wyznaczona w załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy została wrysowana nieprawidłowo (w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...]), bowiem uwzględnia jedynie zabudowę jednej działki przylegającej do działki objętej wnioskiem, występującą na działce nr [...]. Powołano, że przez działki przyległe (zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1030/10) należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką, na której ma powstać inwestycja. Ponadto podkreślić należy, iż tylko jedna z działek przylegających do działki nr [...] jest zabudowana (działka nr [...] jest niezabudowana), w związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...]. W związku z powyższym analizowane odstępstwo, które należy rozpatrywać kumulatywnie, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zapisy Studium pozostają bez znaczenia. Nawet gdyby przyjąć interpretację Skarżącego o tożsamości pojęć zabudowy zwartej i skoncentrowanej, (użytej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., z późn. zm.), przedmiotowe odstępstwo od zakazu i tak nie miałoby zastosowania. Organ powołał, że z uwagi na charakter inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz fakt, iż teren planowanej zabudowy nie stanowi siedliska rolniczego nie zaistniały również przesłanki do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Sejmiku Województwa [...]. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy bowiem nowego obiektu budowlanego, nie jest więc możliwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały. W konkluzji stwierdzono, ze z uwagi na fakt, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z przepisami uchwały Sejmiku Województwa [...], organ odstąpił od rozpatrywania kwestii możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...]. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zarzucił przekroczenie 30 dniowego terminu w rozpoznaniu sprawy, brak oznaczenia linii brzegowej Jeziora [...], a w konsekwencji brak możliwości określenia odległości od granic działki ewidencyjnej. Wskazał, że granica zewnętrzna jego działki jest oddalona od 112 do 115 metrów od wody Jeziora [...], a więc ok 430 m2 jego działki znajduje się poza strefą 100 m od linii wody. Skarżący podniósł, że działka [...] jest działką graniczną, a działki w sąsiedztwie są działkami zabudowanymi (od północy, zachodu, północnego – zachodu). Wskazał, że wyznaczono nieprzekraczająca linię zabudowy od budynku na działce przyległej [...] i linia ta biegnie równolegle do linii brzegowej jeziora. Powołał, że organ odmawiając uzgodnienia naruszył jego prawa obywatelskie w zakresie równego traktowania obywateli. Zarzucił również, że pojęcie "zabudowy skoncentrowanej" jest tożsame z określeniem "zabudowy zwartej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.1136) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie i na postawie art. 119 pkt. 3 i 120 P.p.s.a., sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organem uzgodnieniowym był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], a odwołanie rozpoznane zostało przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Przedmiotem niniejszego uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony na wniosek H. M., zgodnie z którym ustaleniu podlegały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], gm. [...]. W ocenie sądu, organ odmawiając uzgodnienia i powołując się na § 3 pkt. 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, jak również wykluczając możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu, przewidzianego w § 4 ust. 1 uchwały, naruszył prawo. Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] na terenie [...] Parku Krajobrazowego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Kwesta odległości działki Skarżącego od jeziora też w ocenie Sądu nie budziła wątpliwości. Analiza mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem graficznym do przesłanego organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy, która została sporządzona w skali 1:1000, pozwala na stwierdzenie, że działka Skarżącego znajduje się w pasie ochronnym 100 m od brzegu jeziora. Na mapie zaznaczono granice Jeziora [...], granice nieruchomości Skarżącego, a oznaczenie skali pozwala na dokonanie stosownych obliczeń. Wskazać również należy, że mapa ta stanowi jako załącznik decyzji, integralną jej część, zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo więc organ w ustalaniu parametrów pasa ochronnego na działce Skarżącego oparł się właśnie na mapie stanowiącej załącznik do przesłanego projektu. Natomiast nieprawidłowo organ uznał, że w sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 1 Uchwały Sejmiku. Zgodnie z ww. przepisem, zakaz określony w § 3 pkt. 7 Uchwały nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. W przedmiotowej sprawie należało zastosować odstępstwo określone w pkt. 1 § 4 ust. 1 Uchwały. Działka [...], zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., z późn. zm., zlokalizowana jest w granicach terenu [...] – tj. zabudowy skoncentrowanej o różnych funkcjach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pojęcia "skoncentrowanej zabudowy" i "zwartej zabudowy" są pojęciami tożsamymi. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi. Ponadto, w sporządzonym projekcie decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód. Linia ta została wyznaczona na podstawie budynku usytuowanego na działce [...], która jest działką przylegającą do działki [...]. Wskazać należy, że z przepisu § 4 ust. 1 pkt. 1 Uchwały wynika, że linia ta ma być wyznaczona od strony brzegów wód. W przedmiotowej sprawie taka linia została wyznaczona. Na działce [...], również przylegającej do działki [...] znajduje się budynek mieszkalny i istniała możliwość poprowadzenia tej linii w kształcie litery "L" łączącej budynek na działce [...] z budynkiem na działce [...] – oba bowiem budynki znajdują się na działkach przylegających do działki Skarżącego. Natomiast z puntu widzenia ochrony środowiska kluczowe dla sprawy jest wyznaczenie tej linii od strony brzegu wody, co zostało uczynione. Z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 77 § i 80 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt. 1 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będąc związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd, ponownie wnikliwie przeanalizuje sprawę w kontekście możliwości dokonania uzgodnienia nadesłanego projektu decyzji z zastosowaniem odstępstwa od zakazu sformułowanego w § 4 ust. 1 pkt. 1 ww. Uchwały. Przekroczenie 30-sto dniowego terminu sprawy w rozpoznaniu zażalenia nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 par. § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w wysokości 100 zł.