IV SA/Wa 89/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz B. Z. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. w wyniku rozpoznania zażalenia B. Z. na "postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. z dnia [...] maja 2002 r. ... wydanego do projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego o garaż na samochód osobowy w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej K." - umorzył postępowanie "odwoławcze". W uzasadnieniu rozstrzygający Minister podniósł naruszenie przy wydawaniu opinii przez Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. art. 124 kpa. Treść bowiem "pisma" Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. z dnia [...] maja 2002 r. nie zawiera wszystkich składników wymienionych w powołanym przepisie, a tylko oznaczenie organu, datę oraz "bardzo ogólnikowe uzasadnienie". Wobec tego zatem, że opinia ta nie została wyrażona w formie przewidzianej dla postanowień postępowanie "odwoławcze" w sprawie należało umorzyć. Opisane postanowienie Ministra Zdrowia zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. podnosząc przede wszystkim jego pokrzywdzenie negatywną opinią Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych jest bowiem Minister Zdrowia (art. 40 ust 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Opinia Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. mogła być zatem wykorzystana przez Ministra Zdrowia, co najwyżej jako materiał dowodowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Zdrowia zarzucając obrazę art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, płoz 1270 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu naruszenia przepisów o właściwości. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Zdrowia nie było bowiem wcale uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie rozpatrzenie zażalenia B. Z. na postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. z dnia [...] maja 2002 r. Wobec tego, że nie miało ono formy przewidzianej przepisami prawa nie można było stwierdzić nieważności postanowienia Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K., gdyż takowego w obrocie prawnym nie było i nie ma. Możliwe było zatem jedynie umorzenie postępowania odwoławczego. Na skutek rozpoznania w dniu 23 grudnia 2004 r. skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny nie może stwierdzać nieważności zaskarżonego aktu, wydanego przez organ administracji publicznej gdy nie jest on dotknięty wadliwością kwalifikowaną w ujęciu art. 156 § 1 kpa. W niniejszej zaś sprawie Minister Zdrowia wbrew stanowisku sądu I instancji nie naruszył przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) skoro, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie chodziło o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (które wymagałoby wniosku organu prowadzącego postępowanie główne). Minister Zdrowia rozpoznał jedynie zażalenie wniesione przez stronę od pisma Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. zawierającego opinię w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść postanowienia Ministra Zdrowia wskazuje, że organ ten nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego w sprawie a mianowicie, czy rozpatrywane pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. było postanowieniem mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 kpa, czy też tylko dokumentem urzędowym, mogącym być wykorzystanym w postępowaniu uzgodnieniowym. Umorzenie postępowania odwoławczego dokonane przez Ministra Zdrowia należy zakwalifikować jako rozstrzygnięcie błędne. Pozostawiało ono bowiem "w mocy" pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K., a więc rozstrzygnięcie organu niewłaściwego, jeżeli przyjąć, że pismo te w rzeczywistości jest postanowieniem, mimo braku stosownej formy. Jeżeli zaś postanowienie Ministra Zdrowia odnosiło się tylko do dokumentu urzędowego, to jego wadliwość polega na tym, że odnosi się ono do takiej formy działania administracji publicznej, co do której nie można orzekać w drodze aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). W razie przyjęcia, że pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. z dnia [...] maja 2002 r. stanowić może jedynie materiał dowodowy w sprawie administracyjnej, to konsekwentnie należy uznawać brak możliwości zaskarżenia tego pisma, ani w drodze odwołania, ani w drodze zażalenia i konieczność zastosowania art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zważył, co następuje. Zasadnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie podzielił jej zarzut co do braku naruszenia przez Ministra Zdrowia przepisów o właściwości - co przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r., ale równocześnie zauważył brak dokonania przez Ministra Zdrowia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2002 r. jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i błędność zapadłego rozstrzygnięcia tego organu o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uwzględniając wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, iż zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, choć nie w drodze stwierdzenia jego nieważności - jak orzeczono to w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2002 r. - ale poprzez uchylenie tego postanowienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podkreślić należy, iż brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie - będącego bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej w każdej sprawie administracyjnej - narusza art. 7 kpa. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie Minister Zdrowia zobowiązany był wyjaśnić, czy pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. z dnia [...] maja 2002 r. jest postanowieniem w rozumieniu przepisów kpa - pomimo braku wpływu formy przewidzianej w art. 124 kpa, czy też tylko dokumentem urzędowym. Wyjaśnienie to było konieczne jako wstęp dla przeprowadzenia przez rozstrzygający organ dalszych rozważań warunkujących wydanie legalnego orzeczenia w sprawie. Zważyć też należy, iż Minister Zdrowia orzekając w zaskarżonym postanowieniu o umorzeniu postępowania "odwoławczego" (zwrot ten jest niezrozumiały biorąc pod uwagę, że organ ten nie rozpoznawał odwołania, a jak przyjął zażalenie) naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jeżeli bowiem założyć, że pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. było postanowieniem, pomimo braku powiadomienia skarżącej, to wadliwość umorzenia postępowania w myśl art. 138 § 1 pkt 3 kpa polega na pozostawieniu "w mocy" tego pisma a więc rozstrzygnięcia organu niewłaściwego. Natomiast w razie przyjęcia, że omawiane pismo było jedynie dokumentem urzędowym, to wadliwość rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia polega na tym, że zostało ono wydane w stosunku do takiej formy odwołania administracji publicznej, co do której nie można było orzekać w drodze aktu administracyjnego. W takiej sytuacji Minister Zdrowia zamiast wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 1 pkt 3 kpa winien był orzec w myśl art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia należało uchylić zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania wedle reguły określonej w art. 200 tego aktu prawnego. Na marginesie należy dodać, że rozpoznając sprawę Sąd brał pod uwagę brak związania z zarzutami skargi (art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy), skoro wydał wyrok kierując się uchybieniami zaskarżonego postanowienia podniesionymi z urzędu.