IV SA/Wa 89/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. i Z. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) listopada 2006 r.; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących A. M. i Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowie trzech szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 9 metrów sześciennych każdy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S., gmina S. na terenie N. Parku Krajobrazowego. Uzasadniając własne postanowienie Minister wskazał, iż w dniu 30 października 2006 r. A. i Z. M., zwani dalej "skarżącymi", złożyli u Wójta Gminy S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 9 listopada 2006 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o uzgodnienie inwestycji w trybie art.53 ust.4 i art.60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2004 r. nr 80, poz.717 z późn.zm.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor N. Parku Krajobrazowego działający z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego nie uzgodnił warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Rozpatrzywszy zażalenie Minister Środowiska nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż poza zakresem jego kompetencji jako organu uzgadniającego pozostają kwestie zagospodarowania przestrzennego, tj. w szczególności nie może on badać dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotem uzgodnienia jest natomiast ocena, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów rozporządzenia nr 20 Wojewody Mazowieckiego w sprawie ustanowienia planu ochrony dla N. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Maz. nr 172, poz.6757). Zgodnie z treścią rozporządzenia, którego dotyczy postępowanie, nie dopuszczono m.in. realizacji obiektów budowlanych. Słuszny jest zatem wniosek organu pierwszoinstancyjnego, iż na przedmiotowym terenie nie przewiduje się zabudowy kubaturowej. Planowanej inwestycji nie można zatem zrealizować, co oznacza niemożność jej pozytywnego uzgodnienia. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska skarżący podnieśli, iż: (-) teren inwestycji znajduje się w centrum osady S., (-) w 1987 r. skarżący otrzymali zezwolenie na wybudowanie na terenie inwestycji trzech budynków, (-) inwestycja została uzgodniona pozytywnie w innych postępowaniach o uzgodnienie, (-) postępowanie drugoinstancyjne prowadzone było przewlekle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Teren inwestycji znajduje się na terenie N. Parku Krajobrazowego, tj. na obszarze chronionym przepisami o ochronie przyrody. Oceniając legalność orzeczeń wydanych w ocenianym postępowaniu administracyjnym podkreślić należy w pierwszej kolejności lakoniczność uzasadnienia organu odwoławczego w zakresie prawnego uzasadnienia niedopuszczalności zlokalizowania inwestycji na terenie wskazanym przez inwestora. Organ odwoławczy nie powołał się bowiem na żaden konkretny przepis rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku, podzielając jedynie same wnioski sformułowane przez organ I instancji. Bardziej wyczerpujące w tym zakresie jest uzasadnienie orzeczenia Wojewody Mazowieckiego, w którym stwierdza się, iż teren planowanej inwestycji położony jest w strefie BCKIV 11 tj. strefie przekształceń funkcjonalno – przestrzennych elementów krajobrazu kulturowego w miejscowości S. dla której dopuszczono zagospodarowanie w terenowe urządzenia rekreacyjne z następującymi warunkami: 1) nie dopuszcza się realizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem obiektów małej architektury, dróg i sieci uzbrojenia terenu; 2) dopuszcza się realizację obiektów zagospodarowania rekreacyjnego: a) w tym kemping, pole namiotowe, punkt gastronomiczny, parking, b) ciągów spacerowych, zieleni towarzyszącej (park, ogrody działkowe), 3) nie dopuszcza się grodzenia terenu. Z powyższego zapisu rozporządzenia wynika w ocenie organu wniosek, iż w strefie BCKIV nie jest dopuszczalne wznoszenie obiektów budowlanych o takim charakterze, jaki posiada planowana inwestycja (trzy budynki mieszkalne wraz ze zbiornikami na nieczystości). Wnioskowaniu temu nie sposób co do zasady odmówić racji. Organy nie wyjaśniły jednakże, czy cytowane ustalenia rozporządzenia istotnie dotyczą terenu inwestycji. Zgodnie z art.6 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.) park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art.16 ust.3 ustawy utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Art.17 ust.1 ustawy wprowadza zamknięty katalog zakazów, jakie można wprowadzić w parku krajobrazowym. Punkt siódmy tego ustępu przewiduje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podkreślić należy w związku z tym wyraźnie, mając na uwadze kwestię hierarchii aktów prawnych, z której wynika, iż przepis ustawy ma pierwszeństwo przed przepisem wykonawczym do ustawy (przepis wykonawczy musi być zatem zgodny z przepisem ustawy), iż zakazy inwestowania obowiązujące w parku krajobrazowym nie mogą przekraczać zakresu wyznaczonego przepisem art.17 ust.1 pkt 7 ustawy. Powyższa zasada została zachowana bez wątpienia w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...], poz. [...] z późn. zm.), który to przepis pokrywa się z treścią art.17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Należy podkreślić, iż podobne wymagania spełniać musi rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku, wydane również na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art.19 ust.6 ustawy). §5 ust.3 ustanawia na obszarze parku m.in. strefę BCK IV, tj. strefę przekształceń funkcjonalno – przestrzennych krajobrazu kulturowego. Strefa ta obejmuje m.in. miejscowość S. i jak wskazano wyżej nie ma możliwości realizowania na jej obszarze (tj. na jej części oznaczonej BCK IV 11) obiektów budowlanych i sieci uzbrojenia terenu (dopuszczalna jest przede wszystkim nietrwała infrastruktura rekreacyjna). W świetle cytowanego wcześniej art.17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody tego typu ograniczenie miałoby prawne uzasadnienie tylko w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organy obu instancji nie zbadały, czy teren inwestycji znajduje się w tym pasie. Uzasadnienia orzeczeń organów obu instancji nie wskazują, aby kwestia ta była w ogóle brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli teren inwestycji znajduje się w pasie objętym reglamentacją przewidzianą ustawowo, to przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uzgadniające ponownie orzekną o odmowie uzgodnienia inwestycji. Jeżeli natomiast strefa BCK IV 11 obejmuje również tereny znajdujące się poza wspomnianym pasem, to uznać należy, iż w odniesieniu do nich ograniczenia inwestycyjne przewidziane w tej strefie, jako sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, nie obowiązują. W tym zakresie organ nie może zatem brać przepisów rozporządzenia pod uwagę przy orzekaniu. Wprawdzie organy administracji są zobowiązane do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (zasada praworządności zapisana w art.6 k.p.a.), niemniej prawo do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą przysługuje Sądowi, który zgodnie z art.178 ust.1 Konstytucji RP podlega tylko Konstytucji oraz ustawom (wyrok SN z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III KK 206/07 oraz m.in. liczne orzecznictwo sądów administracyjnych). Kompetencja organów uzgadniających do niebrania pod uwagę przepisów rozporządzenia niezgodnych z ustawą będzie zatem wynikała z art.153 p.p.s.a., tj. ze związania organów oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należało zatem, jako wydane z naruszeniem art.7, 77 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.