IV SA/Wa 891/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej H. K. kwotę 115 zł (sto piętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005r. umarzającą 30 % jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 4.151,10 zł, naliczonej H. K. decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2005r. dla nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb [...], w związku z jej sprzedażą. W uzasadnieniu decyzji podano, iż umorzenie przedmiotowej opłaty w wysokości 30% nastąpiło na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Rady Miejskiej w K. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności gminnych jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym przepisem wierzytelność może być umorzona w całości lub w części, jeżeli ściągnięcie wierzytelności zagraża egzystencji dłużnika, albo gdy za umorzeniem przemawiają ważne względy społeczne lub gospodarcze. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Miasta K. rozpoznając wniosek skarżącej nie przekroczył granic uznania administracyjnego, jak również nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej podniesionego w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż porozumienie zawarte pomiędzy skarżącą a Gminą K. dotyczy opłaty adiacenckiej naliczanej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości naliczanej w trybie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,. Poz. 7171 z późn. zm.). Na mocy tego porozumienia Burmistrz zrzekł się nie prawa do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję H. K. domagała się jej uchylenia. Skarżąca w skardze zwróciła się o wystąpienie z pytaniem prawnym przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r., jak też uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004r. opublikowana w Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. 8[...] , są zgodne z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, a zatem z urzędu bierze pod rozwagę okoliczności nie podniesione w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podnieść należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, uwzględniając przy tym zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż zgodnie z podstawową zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 kpa, organ administracji pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji, natomiast organ odwoławczy ocenia sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji drugoinstancyjnej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy- zachowując tożsamość sprawy- obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. wyrok SA z dnia 7 lipca 2002r., sygn. III RN 59/01, OSNP 2003/3/56, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r. , sygn. IV SA 501/99 , LEX nr 54119 ). W rozpatrywanej sprawie uszło uwadze organowi odwoławczemu, iż między wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta K. a rozpatrzeniem odwołania skarżącej nastąpiła zmiana przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Otóż, w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2006 roku nowej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) utraciła moc ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2006r. utraciła byt prawny uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2004r. określająca szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty wierzytelności gminnych jednostek organizacyjnych (...), tym samym przestał obowiązywać art. 34a starej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych podstawę prawną określenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym stanowi art. 43 tej ustawy. Wskazane zmiany spowodowały, że organ odwoławczy nie był już uprawniony do dokonania oceny zasadności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jak też sam nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty, skoro odpadła podstawa prawna – uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2004r. – do rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej). Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Burmistrz Miasta K. nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do zacytowania treści § 2 ust.1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2004r. W orzecznictwie podkreśla się dobitnie, iż korzystanie z uznania administracyjnego, a tym samym wyboru rozstrzygnięcia nakłada na organy administracyjne dodatkowe obowiązki, wynikające z charakteru decyzji o uznaniowym charakterze. Wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Decyzja mająca charakter uznaniowy powinna być w sposób wyczerpujący uzasadniona, a dodatkowe obowiązki organu administracyjnego w tym zakresie wynikają ze szczególnej roli zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądowej, podobnie spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996r. , sygn. II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32, wyrok z dnia 28 kwietnia 1999r., sygn. V SA 19823/987, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2002r., sygn. V SA 1766/01). Podane powyżej orzecznictwo w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność starannego i wnikliwego badania stanu faktycznego i przytoczenia odpowiedniej argumentacji w uzasadnieniu decyzji o charakterze uznaniowym, czego brakuje zarówno w uzasadnieniach decyzji obu orzekających organów administracyjnych. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, z tego względu, że jak trafnie podniósł organ odwoławczy, opłata adiacencka jest instytucją prawną regulowaną przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1994r. o gospodarcze nieruchomościami i wiąże się z podziałem nieruchomości, natomiast opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renta planistyczna) wiąże się ze sprzedażą działki, której przeznaczenie uległo zmianie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.