IV SA/Wa 895/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 146 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].07.2010 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Decyzja powyższa była przenoszono decyzją na kolejnych inwestorów decyzjami: z dnia [...].05.2016 r. Nr [...] i z dnia [...].07.2016 r. Nr [...]. Wnioskiem z dnia 16.11.2017 r. adw. [...] reprezentujący "B." sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].07.2010 r. Nr [...]. Wniosek oparto na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. z uwagi na fakt, że jako strona Przedsiębiorstwo nie brało udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Postanowieniem z dnia [...].11.2017 r. Nr [...] wznowiono postępowanie w sprawie z wniosku "B." sp. z o.o. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z [...].07.2010 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa i że w myśl art. 146 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 (tu pkt. 4), jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka "B." sp. z o.o., zarzucając, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych odnośnie decyzji z [...] lipca 2010 r. w kwestii naruszenia przepisów dotyczących ochrony konserwatorskiej oraz nie dokonano weryfikacji decyzji co do zgodności z wytycznymi planistycznymi na 2010 r. tj. zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Po rozpatrzeniu odwołania SKO wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołało, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie z wniosku spółki i po wznowieniu postępowania przeprowadzono postępowanie w celu wyjaśnienia przesłanek wznowieniowych. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z [...].07.2010r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy była prawidłowa. SKO powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniu lokalizacji celu publicznego stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].07.2010r. Nr [...] dotyczyła ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Natomiast jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania "B." sp. z o.o. jest właścicielem działki przy ul. [...] w [...] tj. bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Organ ocenił, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ I instancji zbadał występowanie naruszenia przepisów skutkujących ewentualnie uchyleniem ostatecznej decyzji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie zachodzą podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2010 r., a ponadto zachodzi przesłanka wyłączająca możliwość uchylenia decyzji z uwagi na upływ czasu. SKO stwierdziło, że już na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania tj. 16.11.2017 r. minęło ponad 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji z 2010 r. Wskazano, że przesłanka wznowieniowa w przedmiotowej sprawie oparta była o art. 145 k.p.a. Powołano, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 (tu pkt. 4), jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kolegium oceniło, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że decyzja była przedmiotem odrębnych decyzji odnośnie przenoszenia warunków zabudowy na inne podmioty, gdyż nie miało to wpływu na prawomocność i ostateczność tej decyzji a tym, bardziej na jej treść. Kolegium wskazało, że postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej i jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Organ zauważył, że istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołano, że ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Kolegium wskazało, że termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Tak więc już z tej tylko przyczyny organ I instancji nie mógł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów do decyzji zawartych we wniosku oraz w odwołaniu, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że są one niezasadne. W tym zakresie wskazano, że nie ma żadnych podstaw do badania zgodności decyzji z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], gdyż jak wynika z brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ustalenia warunków zabudowy jest zupełnie niezależna od zapisów Studium. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o ochronie konserwatorskiej, to organ wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony z Konserwatorem Zabytków w trybie art. 53 ust. 4 ustawy, a więc i ten zarzut nie jest zasadny. Spółka "B.", sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. [...] złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia a to: - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również oparcie się treści decyzji nie stanowiącej części materiału dowodowego w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia a to art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne pominięcie okoliczności, że przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy kształtuje prawa i obowiązki stron co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania a to art. 146 § 1 k.p.a. albowiem jako, że ostatnie przeniesienie decyzji miało miejsce dnia 7 lipca 2016 r. skarżąca nie uchybiła terminowi określonemu w art. 146 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019. 2167 tj.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 tj.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym nie stwierdzono przywołanego w zarzutach skargi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 146 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie zaś do § 2 z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Natomiast zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że we wniosku o wznowienie postępowania Spółka powołała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że jako właściciel sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji nie brała ze swej winy w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jak zasadnie wskazało Kolegium, z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] została wydana w dniu [...] lipca 2010 i doręczona stronom prowadzonego postępowania w miesiącu lipcu i sierpniu 2010 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2085/18 Lex nr 2705359). Natomiast wniosek Skarżącej spółki o wznowienie postępowania został złożony w dniu 16 listopada 2017 r., a więc niewątpliwie po upływie pięcioletniego terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 107/18, Lex nr 2774580), termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie ma znaczenia fakt, że decyzja była przedmiotem odrębnych decyzji odnośnie przenoszenia warunków zabudowy na inne podmioty. Powyższe okoliczności nie miały wpływu na prawomocność i ostateczność tej decyzji a tym bardziej na jej treść. Podkreślić należy, że wniosek o wznowienie dotyczył właśnie decyzji z 2010 r., która określała dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości, a nie decyzji przenoszących decyzję o warunkach zabudowy na kolejne podmioty. Tak więc brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska Skarżącej i obliczanie terminu pięcioletniego od daty doręczenia decyzji przenoszących decyzję o warunkach zabudowy na inne podmioty. Wskazać należy, że to decyzja pierwotna z [...] lipca 2010 r. ukształtowała prawa i obowiązki co do możliwości zagospodarowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], kolejne decyzje tylko przenosiły te prawa na inne podmioty. Jak słusznie powołał organ, postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09, CBOSA). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, uznając za nieusprawiedliwione zarzuty skargi.