IV SA/Wa 897/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi E. Z.i S. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. znak [...]; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocniania się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 897/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]października 2007 r., którym uzgodniono w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu stawów hodowlanych wraz wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na działkach nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości F., Gm. F. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na wniosek Wójta Gminy F. z dnia 19 września 2007 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 8 października 2007 r. zażalenie do Ministra Środowiska, wniósł S. Z. Skarżący podnosi, że w wyniku robót budowlanych przedmiotowego projektu, zalewaniu ulega jego działka, przez co niemożliwe jest wykonywanie prac polowych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (obecnie organ właściwy w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując, iż zarzut podniesiony przez skarżącego nie jest zasadny, ponieważ przedstawione fakty nie należą do zakresu przedmiotowego postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], który zobowiązany był do przeprowadzenia analizy wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]". A zatem poruszona w zażaleniu problematyka pozostaje poza kompetencjami organu dokonującego uzgodnienia na podstawie art. 53, ust. 4, pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Przedmiotowe działki znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", który został powołany na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". W przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" IV SA/Wa 897/09 zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody (określonych w akcie powołującym Obszar Chronionego Krajobrazu) dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Według organu odwoławczego (jak i organu I instancji) nie zostały naruszone zakazy wprowadzone powyższym rozporządzeniem. Na powyższe postanowienie dnia [...]maja 2009r. skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i S.Z. Skarżący podnoszą, iż: 1. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, co powoduje naruszenie art. 7-9 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie oceny czy projektowana budowa pięciu stawów hodowlanych wraz z wykonaniem szczegółowych melioracji wodnych na działkach nr [...]i [...], położonych w miejscowości F., gm. F. nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu oraz zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującego się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz.2019 z 2005 r.) 2. Naruszenie prawa materialnego § 4 ust 1 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) przez uznanie, że projektowana przez S. M. inwestycja nie narusza zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody wynikających z aktu ustanawiającego obszar chroniony. 3. Naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z 2005r.) wskutek nie zastosowania tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], w którym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W ocenie organu odwoławczego prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu, a więc zmieniające jego rzędne, to prace, które IV SA/Wa 897/09 powodują istotną zmianę ukształtowania terenu. Tym samym realizacja planowanej inwestycji musiałaby doprowadzić do trwałej zmiany rzeźby tego terenu poprzez jego przekształcenie w sposób istotny, tak, że straciłby on cechy morfologiczne danego typu rzeźby terenu. Sporna grobla, jak wynika z dołączonych dokumentów, jest konieczna aby działka skarżącego nie była zalewana. Jej wielokrotna dewastacja prowadziła do podtapiania gruntów sąsiednich. Tak więc przedmiotowa grobla została usypana w celu zabezpieczenia przed powodzią, a więc jest wyłączona spod wymienionego zakazu. Artykuł 29 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne, stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Inwestor usypując groblę na swoim gruncie dostosował się do powyższego przepisu i zabezpieczył grunty sąsiednie przed zalewaniem. Dopiero rozkopanie przedmiotowej grobli przez skarżącego prowadziło do naruszenia zakazu. Z protokołu spisanego w dniu 25 października 2007r. z dokonanej wizji lokalnej na działkach [...]i [...], wynika, iż planowana inwestycja nie zmieni stanu wody na gruncie ze szkodą, dla gruntów sąsiednich poprzez - przebudowę rowu przejmującego wody powierzchniowe z działki nr [...] na działce inwestora. Skarżący podnosi także, iż budowa stawów rybnych przyczyni się do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym terenie przez co naruszy § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr [...]Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]). Powyższym wprowadza się zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Wniosek objęty postanowieniem obejmował budowę pięciu stawów hodowlanych wraz z wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Organ dodał, iż stawy rybne i groble na terenach nawadnianych, zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 4 i 4a, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019). Art. 70 ust. 1 tej ustawy, stanowi, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tak więc należy wnioskować, iż melioracje IV SA/Wa 897/09 wodne szczegółowe służą także zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej i rybackiej. Dlatego Dyrektor stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie naruszy § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr [...]Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wykonywane prace zawierają się w odstępstwie od wymienionego zakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji tj. Wojewody [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pięciu stawów hodowlanych wraz wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na działkach nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości F., Gm. F. Działki te znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" utworzonego Rozporządzeniem Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...].). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się po uzgodnieniu z Wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione pkt 7 obszarów objętych IV SA/Wa 897/09 ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny (pkt 7) uzgodnienia dokonuje dyrektor parku narodowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy). Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), w art. 6 ust 1 określa formy ochrony przyrody. Jedną z nich są obszary chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4). Zatem wojewoda jako organ właściwy był zobowiązany do zajęcia stanowiska co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w obszarze położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Współdziałanie organów administracyjnych przy załatwianiu sprawy indywidualnej polega na podejmowaniu czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej. Organ współdziałający nie może wykraczać poza zakres swoich kompetencji wyznaczony przepisami prawa materialnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy na obszarze chronionego krajobrazu musi mieć oparcie w przepisach prawnych które tworzą obowiązujący reżim prawny w zakresie ochrony przyrody. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. W przypadku Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" ograniczenia w zakresie możliwości realizacji inwestycji wprowadza Rozporządzenie Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2005 r. w sprawie utworzenia tego obszaru. Wprowadzone zakazy wynikają z potrzeb ochrony tego obszaru. Nie mają one charakteru dowolnego lecz są wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten zawiera katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Katalog ten nie zawiera bezwzględnego zakazu realizacji wszelkich inwestycji, jednakże wprowadza określone warunki realizacji określonych inwestycji. I tak np. zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 7). Jednocześnie zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale IV SA/Wa 897/09 zniekształcających rzeźbę terenu, z zastrzeżonymi wyjątkami (§ 4 ust. pkt 4), a także dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Analiza treści zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń czy planowana inwestycja nie naruszy wskazanych wyżej zakazów. W rozstrzygnięciach organy ograniczyły się jedynie do wskazania, iż planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami ochronnymi dla tego obszaru. Taka konkluzja nie została poprzedzona jakimikolwiek rozważaniami czy analizą w kontekście ochrony przyrody. Specyfika planowanej inwestycji może prowadzić do wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu czy naruszyć stosunki wodne na gruncie (choć nie musi). Ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, iż realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu stawów hodowlanych wraz wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie naruszy zakazów określonych w Rozporządzeniu Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2005 r., bez dokonania należytego uzasadnienia tego stanowiska, nie stanowi, w ocenie Sądu, wypełnienia dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2008r. (V SA/Wa 247/08), iż "próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 kpa. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji." Zgodnie z wymogami wynikającymi z powyższych przepisów kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w IV SA/Wa 897/09 szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z kolei jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). A zatem skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie i kierując się wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku organ dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Sąd administracyjny natomiast powołany jest do oceny legalności tj. zgodności z przepisami. Stwierdzenie uchybień przez Sąd skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.