IV SA/Wa 898/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zamknięcia z urzędu składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zamykającą z urzędu składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowane w M. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 54b ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 tj. ze zm.) - dalej zwaną "ustawą o odpadach", orzekł o zamknięciu z urzędu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w M. Podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku określonego w decyzji ustanowiono zarządcę składowiska, tj. Z. z siedzibą w S., zwany dalej "Zakładem". 2. W odwołaniu Zakład podniósł argumenty kwestionujące dokonane pomiary rzędnych terenu przyległego jak i rzędnych samego składowiska, w szczególności wskazując, że: - na wysypisku deponowano odpady komunalne niesegregowane, których głównym składnikiem były odpady plastikowe (głównie butelki); - jesień jest okresem intensywnych opadów deszczu, a woda opadowa znacznie podnosi poziom nagromadzonych odpadów (wysypisko jest uszczelnione geomembraną); - Zakład nie był w stanie przewieźć takiej ilości odcieków do oczyszczalni, ze względu na ich zbyt dużą ilość oraz procesy technologiczne oczyszczalni; - zalegająca woda nie pozwalała na zgęszczanie odpadów (maszyny zagęszczające nie mogły wjechać w teren). Zakład zwrócił się o przeprowadzenie ponownej kontroli na przełomie sierpnia i września 2011 r., po wykonaniu prawidłowego zagęszczenia odpadów. Zwrócono też uwagę na trudną sytuację finansową gminy, która uniemożliwia przeprowadzenie prac zgodnie z ich harmonogramem. 3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że kontrolę eksploatacji składowiska odpadów w M. przeprowadzono w dniach 17 i 26 listopada 2009 r., a ustalenia dotyczące przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole nr 238/2009. Zgodnie z treścią tego protokołu, wysokość bryły odpadów zdeponowanych na kwaterze składowiska wynosi miejscami 2-3 metry ponad poziom terenu. Wyniki kontroli udokumentowane zostały również w materiale fotograficznym. Za pkt 3.2 decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. udzielającej pozwolenia na budowę wysypiska odpadów stałych w M. wskazano, że średnia wysokość deponowania odpadów na kwaterze składowiska wynosi 1 metr ponad poziomem terenu. Podkreślono, że tak wskazany parametr definiuje kubaturę składowiska. Zatem ustalona podczas kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska wysokość zdeponowanych odpadów sięgająca 2-3 metry ponad poziomem terenu jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zaistniała sytuacja świadczy o przekroczeniu określonej w decyzjach pojemności składowiska odpadów, na co zwrócono uwagę w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 18 grudnia 2009 r. Wskazano, że właściwy organ na podstawie art. 54c ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w oparciu o ekspertyzę (wykonaną na podstawie art. 54b ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach) wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów, której adresatem jest zarządzający składowiskiem. Stwierdzono, że 10 września 2010 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił Zakład o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zamknięcia składowiska. Następnie z uwagi na zapełnienie składowiska odpadów, Marszałek zlecił przeprowadzenie ekspertyzy o której mowa w art. 54b ust. 1 ustawy o odpadach, i na jej podstawie wydał decyzję o zamknięciu składowiska odpadów. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazano, że strona ograniczyła się wyłącznie do polemiki z ustaleniami przeprowadzonej w listopadzie 2009 r. kontroli, do których to na etapie sporządzania protokołu kontrolnego nie składała zastrzeżeń. Jednocześnie stwierdzono, że ustalenia kontroli nie stanowiły podstawy wydania przez Marszałka decyzji o zamknięciu składowiska odpadów. Natomiast strona nie składała żadnych merytorycznych uwag wobec sporządzonej ekspertyzy, która to była podstawą decyzji. W skardze na powyższą decyzję Zakład wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości przyznał, iż w odwołaniu ograniczył się do polemiki z ustaleniami kontrolnymi inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska, lecz ponadto wystąpiono o umożliwienie udowodnienia, że parametry o jakie oparto decyzję o zamknięciu składowiska mogą być błędne. Wskazano, że celem władz Gminy jest kontynuowanie działalności wysypiska odpadów. Podniesiono, że składowisko było objęte projektem rozbudowy składowiska wraz z sortownią kompostowania i innymi (projekt wykonano w 2007 r., oraz przeprowadzono postępowanie środowiskowe w ramach którego nie zgłoszono żadnego sprzeciwu co do lokalizacji i rozbudowy wysypiska). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była kontrola decyzji w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w miejscowości M., którego zarządzającym jest Skarżący Zakład. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił artykuł 54 i następne ustawy o odpadach. W myśl art. 54b ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w przypadku gdy określona w decyzjach administracyjnych pojemność składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne została zapełniona, a zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części - właściwy organ ze względu na lokalizację składowiska, wykonuje ekspertyzę. Właściwy organ na podstawie w/w ekspertyzy wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów zarządzającemu składowiskiem odpadów (art. 54c ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach). Natomiast art. 54c ust. 2 ustawy o odpadach wymienia obligatoryjne elementy decyzji o zamknięciu składowiska odpadów. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie były wyniki kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska w listopadzie 2009 r. W protokole z kontroli z 16 listopada 2009 r. oceniając stan składowiska min.: wskazano, że odpady w kwaterze składowane są do wysokości miejscami 2-3 metry wysokości ponad teren otaczający. Natomiast z projektu technicznego wysypiska odpadów z marca 1995 r. w pkt 3.2 wynika, że przy uwzględnieniu faktu osiadania odpadów zaprojektowano ich ułożenie do wysokości średnio 1,00 mb ponad teren, w ten sposób powiększy się pojemność składowiska o około 1.800 m3 i wyniesie łącznie 18.462 m3. Minister Środowiska dysponował szeregiem materiałów zgromadzonych w sprawie (w szczególności ekspertyzą, pismami organów do których wystąpiono z informacją o ustaleniach kontroli - np. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., protokołu ze spotkania z zarządzającym składowiskiem, pism w toku postępowania składanych przez Zakład, pism [...] Inspektora Ochrony Środowiska), jednakże stwierdzając w decyzji z [...] kwietnia 2011 r., iż pojemność składowiska została zapełniona, oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w protokole kontroli z którego wynika, że wysokość bryły odpadów wynosi miejscami 2-3 metry nad poziom terenu. Z przywołanych przepisów ustawy o odpadach wypływa obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów, gdy pojemność tego składowiska została zapełniona. Niemniej ustalenie wypełnienia składowiska odpadami musi mieć miejsce w sposób nie budzący wątpliwości, w szczególności wynikać z ustaleń kontroli na obiekcie. Powołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokół kontroli, w którym zapisano, że odpady zalegają miejscami na wysokość 2-3 metry nad poziom terenu, nie pozwala przyjąć, iż organ zadośćuczynił obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy (dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego). Skoro w dokumentacji technicznej obiektu zaplanowano i dopuszczono do składowania odpady do średniej wysokości 1 metra ponad poziom terenu to odniesienie się przez organ do ustaleń protokołu kontroli (gdzie wyłącznie zapisano, iż miejscami założone wartości zostały przekroczone) nie pozwala przyjąć, że pojemność składowiska została wyczerpana. Sam fakt miejscowego przekroczenia wartości założonej, nie dowodzi bowiem, że dla całego składowiska przeciętnie naruszono górną wartość ustaloną na poziomie 1 metra nad poziom terenu. Jak bowiem słusznie organ stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazany parametr określający maksymalną średnią wysokość deponowanych odpadów ustalono w celu zdefiniowania objętości składowiska. Zatem miejscowe przekroczenia tej granicy może, ale nie musi oznaczać wyczerpania pojemności składowiska. Dlatego też zapisy przywołanego protokołu kontroli nie mogą być wyłączną podstawą ustalenia wyczerpania pojemności składowiska. Wskazać jednocześnie należy, iż w ostatnim akapicie uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ stwierdził, że ustalenia kontroli nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, lecz podstawę taką stanowiła ekspertyza. Jednakże ustalając, że pojemność składowiska została wyczerpana organ nie odwołał się do żadnych konkretnych fragmentów ekspertyzy by tą okoliczność wykazać. Dlatego też należało przyjąć, że kwestia ta została ustalona wyłącznie na podstawie protokołu kontroli (co zresztą wyraźnie w treści decyzji we wcześniejszych jej akapitach stwierdzono). Zatem brak prawidłowego ustalenia kwestii przekroczenia pojemności składowiska nie pozwala ocenić, czy zasadna była decyzja o zamknięciu tegoż obiektu. Natomiast poczynione przez organ ustalenia czy wystąpiło zapełnienie składowiska nastąpiły z naruszeniem art. 7 kpa (dochodzenia prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów) oraz art. 107 § 3 kpa (rzetelnego uzasadnienia decyzji) które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane kwestie są istotne również z tego względu, że w odwołaniu Zakład zakwestionował prawidłowość ustalenia rzędnych, i dlatego też obowiązkiem organu było precyzyjne wyjaśnienie na podstawie jakich dowodów ustalono, że w sprawie doszło do przekroczenia określonego parametru obiektu, skutkujące koniecznością jego zamknięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ zbada cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie oceni, czy średnio rzędna 1 metra nad poziom terenu została przekroczona (czy to na podstawie ekspertyzy czy w oparciu o inne dowody). Natomiast podniesione w skardze argumenty wskazujące na chęć kontynuacji działalności wysypiska odpadów nie mogą uzasadniać uwzględnienia skargi, gdyż dopóki istnieje ostateczna decyzja administracyjna określająca ramy funkcjonowania składowiska odpadów, dopóty ustalenia zeń wynikające warunkują możliwość działalności obiektu oraz ewentualną konieczności jego zamknięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "ppsa" orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a w szczególności zapisy dotyczące oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.